EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO ABREVIADO:
SUMARIO: I. INTRODUCCION.- II.
ANTECEDENTES.- III. PRESUPUESTOS DE
María José Mascarell Navarro
Profesora Titular de Derecho Procesal
Universitat de Valencia
I.
INTRODUCCION
El procedimiento abreviado, que no figuraba
en el Proyecto de Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa
que el Gobierno envió a las Cortes (1), se introdujo, como art. 75 bis, en el
Informe de la Ponencia en el Congreso (2), y su redacción definitiva proviene
del paso del texto articulado por el Senado (3).
La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dedica el art. 78 al
procedimiento abreviado. El procedimiento abreviado es un proceso declarativo
ordinario (4), de tramitación oral, que se inicia por la presentación de un
escrito de demanda cuya admisión da lugar a la citación de las partes a la
celebración de una vista, tras la cual no resta sino que el órgano judicial
dicte sentencia.
El procedimiento abreviado constituye “una
novedad importante”, en palabras de la Exposición de Motivos de la Ley (5), que
rompe con la tradición escrita de los procesos administrativos y que se añade a
otras medidas adoptadas por el legislador para agilizar la resolución de los
litigios (6) (7).
Los artífices del procedimiento abreviado se
inspiraron en el único proceso dirigido por el principio de oportunidad en cuyo
procedimiento regía la oralidad: el proceso laboral ordinario que se regula en
los arts. 80 y siguientes del texto refundido de la Ley de Procedimiento
Laboral de 7 de abril de 1995 (8). Lo confirma el que algunas disposiciones de
la LPL hayan sido reproducidas en el
art. 78 LPL
No obstante lo anterior, en caso de
insuficiencia del art. 78 LJCA hay que acudir a
las normas generales de la Ley reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (art. 78.23 LJCA), y, después, a la aplicación
supletoria de la LEC (disposición final primera LJCA).
En cuanto a la supletoriedad de la LEC hay
que destacar que, si bien en el momento de la promulgación de la LJCA regía la
LEC de 1881, tras la derogación de la LEC de 1881 la remisión lo es a la
vigente LEC de 7 de enero de 2000, cuyo carácter supletorio de la Ley reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa declara el art. 4. Pues bien, la
LEC de 7 de enero de 2000 regula, en los arts.
Volviendo al procedimiento abreviado, tiene
éste en la vista su acto central. La vista del procedimiento abreviado
comprende: alegaciones del actor y del demandado, la prueba, las conclusiones
y, en su caso, la audiencia a las partes.
Si el demandado, al contestar a la demanda,
no plantea defensas procesales, o si planteadas son desestimadas, o estimadas
son subsanadas, la vista continua concediendo el Juez la palabra a las partes,
primero al actor y luego al demandado,
para que fijen con claridad los hechos en que fundan la pretensión y la
resistencia, determinando sobre cuales existe conformidad y cuales son
controvertidos y, por tanto, deben ser objeto de prueba.
Fijados los hechos en que las partes apoyan
sus posiciones y determinados los hechos discutidos, se abre, dentro de la
vista, la fase de prueba. No obstante, contempla el art. 78.11 LJCA que tras
las alegaciones de las partes y, en su caso, la proposición de prueba, el
órgano judicial pueda poner fin a la vista y dictar sentencia.
De la posible conclusión de la vista
sin que se practiquen pruebas, ni se formulen conclusiones, ni se dé audiencia
a las partes, se trata a continuación.
II.
ANTECEDENTES
El antecedente del art. 78.11 LJCA se
encuentra en la enmienda núm. 134, presentada por el Grupo Parlamentario
Popular en el Senado con la finalidad de que tras la contestación a la demanda,
escrita en aquel momento de la tramitación parlamentaria, se pasara a dictar
sentencia en una serie de casos en los que la apertura de la vista era
innecesaria. Se perseguía con ello agilizar el proceso.
La enmienda núm. 134, que era una
enmienda de adición, proponía un nuevo apartado 6 en el art. 78 con el
siguiente texto:
“6. Cuando de los escritos de demanda y
contestación se desprenda alguna de las siguientes circunstancias:
a) La conformidad de todos los demandados con
las pretensiones del actor,
b) El carácter meramente jurídico de la
controversia,
c) La ausencia de proposición de la prueba,
d) La inadmisibilidad de toda la prueba
propuesta,
e) La inexistencia de solicitud de celebración
de la vista para formular conclusiones,
el Juez dictará providencia apreciando tal
circunstancia. Precluido el plazo para interponer recurso de súplica contra la
anterior providencia, el Juez dictará sentencia sin más dilación.
Interpuesto en tiempo y forma tal recurso el
Juez resolverá estimándolo, en cuyo caso se celebrará la vista conforme a lo
reglado en los números siguientes, o desestimándolo en la misma sentencia que
dicte conforme a lo previsto en el párrafo anterior, antes de resolver sobre el
fondo, como especial pronunciamiento” (9).
El Informe de la Ponencia en el Senado
acordó diferir al debate en Comisión la adopción de un criterio sobre algunas
de las enmiendas planteadas, entre ellas la enmienda número 134 (10), y fue en
el Dictamen de la Comisión de Justicia del Senado sobre el Proyecto de Ley
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa donde aparece el art.
78.11 con su redacción actual (11).
III.
PRESUPUESTOS DE LA TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LA VISTA
Para que se produzca la terminación de la
vista tras las alegaciones de las partes y, en su caso, la proposición de
prueba, es necesario:
1º.
Que concurra alguna de las cuatro causas de terminación anticipada de la vista
que contempla el art. 78.11,I LJCA.
2º. Que las partes no deseen formular
conclusiones (art. 78.11, I LJCA).
3º. Que dictada resolución declarando terminada
la vista ninguna parte se oponga a la misma, o que no prospere la oposición
formulada (art. 78.11, I, “in fine”, y
II LJCA).
IV.
CAUSAS DE
TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LA VISTA
El art. 78.11,I LJCA contempla cuatro causas
de terminación anticipada de la vista. Son
las siguientes:
1ª.
La conformidad de todos los demandados con las pretensiones del actor.
La frase empleada por el legislador,
“conformidad de todos los demandados con las pretensiones del actor”, ha dado
lugar a varias interpretaciones doctrinales sobre su significado (12), que, sin
embargo, no parece dudoso: la conformidad del demandado con la pretensión del
actor es la definición que, según la doctrina procesal, corresponde al
allanamiento (13).
Por tanto, si el demandado se conforma con
la pretensión del actor nos encontraremos con que se ha producido un
allanamiento (14), que dará lugar a la inmediata terminación del proceso con
sentencia no contradictoria.
Del allanamiento se ocupa el art. 75 LJCA,
incluido entre las disposiciones del procedimiento en primera o única
instancia. Y al art. 75 LJCA deberemos acudir, por aplicación del apartado 23
del art. 78 LJCA, en cuanto a la regulación del allanamiento. Si no lo
hiciéramos tendríamos que concluir que la LJCA ha establecido un distinto
régimen para el allanamiento dependiendo del proceso declarativo ordinario en
que el mismo se produzca.
En consecuencia:
A.
Sólo se debe entender producido el allanamiento de la Administración si
presenta “testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo
a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos” (art. 75.1
LJCA). En este sentido el art. 7 de la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e
Instituciones Públicas, que lleva por rúbrica “Disposición de la acción
procesal”, establece que “Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales,
para que el Abogado del Estado pueda válidamente …allanarse a las pretensiones
de la parte contraria, precisará autorización expresa de la Dirección del
Servicio Jurídico del Estado que deberá, previamente, en todo caso, recabar
informe del Departamento, Organismo o entidad pública correspondiente”.
B.
Si bien la normal consecuencia del allanamiento del demandado es que el Juez o
Tribunal, sin más trámites, pase a dictar sentencia de conformidad con la
pretensión del demandante, el art. 75.2,II, LJCA exceptúa los casos en que el allanamiento
“supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el
órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse
a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días,
dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho”. La única adaptación
que cabría hacer en el art. 75.2,II LJCA para poder aplicarlo al procedimiento abreviado consistiría en que la
comunicación del órgano judicial a las partes de los motivos que pudieran
oponerse a la estimación de la pretensión, y la posterior audiencia a las
mismas, se debería producir en el acto de la vista a continuación del
allanamiento.
C.
De ser varios los demandados, todos deben conformarse con la pretensión del
actor (art. 78.11,I LJCA), pues tal como dispone el art. 75.3 LPL: “Si fueren
varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se
hubiesen allanado”.
D.
De ser varias las pretensiones acumuladas por el actor, el allanamiento tiene
que referirse a todas ellas porque de lo contrario la vista seguirá respecto de
las pretensiones no allanadas (art. 78.11,I LJCA).
2ª.
El carácter meramente jurídico de la controversia.
Si existiendo conformidad de las partes
sobre los hechos, la controversia quedase reducida a una, o varias, cuestiones
jurídicas, carece de sentido la prosecución de la vista para la práctica de
pruebas (art. 60.3 LJCA y art. 281.1 y 3 LEC).
En el mismo sentido, el art. 428.3 LEC,
incluido en la regulación del juicio ordinario, más concretamente en la fase de
audiencia previa al juicio, dispone que “Si las partes no pusieran fin al
litigio mediante acuerdo, conforme al apartado anterior, pero estuvieren
conformes en todos los hechos y la discrepancia quedase reducida a cuestión o
cuestiones jurídicas, el tribunal dictará sentencia dentro de veinte días a
partir del siguiente al de la terminación de la audiencia”.
3ª.
La ausencia de proposición de la prueba.
Dice el art. 78.10, “in fine”, LJCA
que si no hubiere conformidad sobre los hechos “se propondrán las pruebas y, una
vez admitidas las que no sean impertinentes o inútiles, se practicarán
seguidamente”, y, como lógica consecuencia, el art. 78.11 LJCA contempla como
una de las posibles causas de terminación anticipada de la vista la ausencia de
proposición de prueba por las partes para su práctica en el acto de la vista.
En el análisis de esta causa
debemos hacer las siguientes observaciones:
A.
Aunque la fase de recibimiento del pleito a prueba ha desaparecido en la
vigente LEC de 7 de enero 2000, en el momento
en que se publica la LJCA de 13 de julio de 1998, el primer momento de todo
procedimiento probatorio era el recibimiento del pleito a prueba, por lo que no
resulta descabellado pensar que, no obstante el silencio del art. 78 LJCA,
existe el recibimiento del pleito a prueba en el procedimiento abreviado, como
existe en el procedimiento en primera o única instancia (art. 78.23 LJCA). Y si
en el procedimiento abreviado existe la fase de recibimiento del pleito a
prueba la terminación de la vista se puede producir también en dos casos que el
art. 78.11 silencia: si las partes no solicitan el recibimiento del pleito a
prueba y el órgano judicial no hace uso de la facultad de acordar que el pleito
se reciba a prueba (art. 61.1 LJCA), y si pedido el recibimiento del pleito a
prueba por las partes el órgano judicial deniega la petición (art. 60.3 LJCA)
(15).
B.
Las partes pueden haber propuesto pruebas en un momento anterior a la vista con
la finalidad de que se practiquen en la misma. Casos, por ejemplo, de
aseguramiento de la prueba o de citación judicial para la práctica de prueba en
la vista.
El aseguramiento de la prueba está carente
de regulación en la LJCA, y ello exige la aplicación supletoria de los arts.
297 y 298 LEC (disposición final primera LJCA). La adopción de medidas de
aseguramiento de la prueba presupone la proposición anticipada del medio de
prueba cuya práctica en el momento de la vista se trata de asegurar.
En cuanto a la citación judicial para la
práctica de prueba en la vista, hay que partir de que las pruebas propuestas
por las partes en la vista deben practicarse, como regla general,
inmediatamente después de su admisión por el Juez, y por esta razón en la
citación a la celebración de la vista deben realizarse ciertas advertencias a
las partes que, aún cuando no están previstas en la LJCA, sí las contempla la
LEC, como también la LPL.
El art. 440.1.III LEC, supletoriamente
aplicable al proceso administrativo (disposición final primera LJCA), dispone:
“La citación indicará también a las partes que, en el plazo de los tres días
siguientes a la recepción de la citación, deben indicar las personas que por no
poderlas presentar ellas mismas, hayan de ser citadas por el tribunal a la
vista para que declaren en calidad de partes o de testigos. A tal fin,
facilitarán todos los datos y circunstancias precisos para llevar a cabo la
citación”. Pues bien, la petición dirigida por una parte al Juez para que cite
a la vista a determinadas personas en calidad de partes o de testigos exige la
previa proposición por la parte de la prueba de interrogatorio de parte o de la
prueba testifical.
También puede ser necesaria la citación al perito cuyo dictamen
consta en los autos, ya se trate de una pericia de parte o de un perito
designado judicialmente (arts. 337.2 y
346 LEC de supletoria aplicación).
C.
Para que la ausencia de proposición de prueba por las partes dé lugar a la
terminación de la vista es necesario que el Juez no haga uso de la facultad que
le concede el art. 61.1 LJCA para disponer la práctica de aquellas pruebas que
estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto, porque las pruebas
acordadas de oficio por el Juez deben practicarse en la vista (art. 61.1 y 2
LJCA).
4ª.
La inadmisibilidad de toda la prueba propuesta
Si existiendo hechos controvertidos de
trascendencia para la resolución del pleito, o simplemente existiendo
disconformidad en los hechos cuando el objeto del recurso fuera una sanción
administrativa o disciplinaria, y habiéndose recibido el pleito a prueba a
instancia de parte (art. 60.3 LJCA) o de oficio (art. 61.1 LJCA), el Juez
inadmitiera toda la prueba propuesta por las partes para practicar en la vista,
la vista debe terminar, a menos que el Juez acuerde de oficio la práctica de
determinadas pruebas (art. 61.1 LJCA).
El Juez inadmitirá las pruebas impertinentes
o inútiles (art. 78.10, “in fine”, LJCA), las pruebas obtenidas con violación
de derechos fundamentales (art. 78.17 LJCA), las pruebas cuya práctica suponga
la realización de una actividad prohibida por la Ley (art. 283.2 LEC de
supletoria aplicación), y las pruebas que no puedan practicarse en la vista con
unidad de acto, a menos que se trate de pruebas relevantes que no puedan
practicarse en la vista sin mala fe por parte de quien tuviera la carga de
aportarlas (art. 78.18 LJCA).
Si nos atenemos a lo que dispone el art.
78.11 LJCA y lo ponemos en relación con su antecedente, la enmienda núm. 134
presentada en el Senado por el Grupo Parlamentario Popular, la inadmisibilidad
de toda la prueba propuesta por las partes, cuando dé lugar a la terminación de
la vista, podrá ser objeto de la oposición que prevé el art. 78.11 LJCA (16).
El principal motivo de oposición a la terminación anticipada de la vista, y
desde luego el único que de ser estimado dará lugar a la prosecución de la
vista para la práctica de pruebas, será la indebida denegación por el Juez de
las pruebas propuestas.
La anterior conclusión, sin embargo, plantea
un problema, inexistente cuando se presentó la enmienda núm. 134 en el Senado porque
el aquel momento la contestación a la demanda era escrita, y es el siguiente:
el art. 78.17 LJCA regula un recurso de súplica, de tramitación oral, contra
las resoluciones del Juez sobre denegación de pruebas.
V. NO REALIZACIÓN DE CONCLUSIONES
Para que la concurrencia de alguna de las
causas expuestas en el apartado anterior dé lugar a la terminación de la vista
es necesario que la vista no deba proseguir para que las partes formulen
conclusiones: “y las partes no deseasen formular conclusiones”, dice el art.
78.11, I LJCA.
Dos
son las cuestiones, muy relacionadas entre sí, que este presupuesto plantea: es
la primera si tiene razón de ser la formulación de conclusiones cuando no se ha
practicado prueba en la vista, la segunda es averiguar si en el caso de
expresar las partes su deseo de formular conclusiones el juez está obligado a
conceder el trámite.
1ª Razón de ser de las conclusiones
En cuanto a la justificación de las conclusiones
de concurrir alguna de las causas de terminación anticipada de la vista, hay
que partir de dos datos:
A.
Así como en la LEC de 7 de enero de 2000 la admisibilidad de las conclusiones
en el juicio ordinario (17) depende de que se hayan practicado pruebas en la
fase “Del juicio” (arts. 431, “in fine”, y 433.2), otra cosa ocurre en la LJCA,
donde el art. 62.3 explícitamente reconoce la posibilidad de que se formulen
conclusiones aún cuando no se haya practicado prueba.
B.
De conformidad con el art. 64.1 LJCA, las conclusiones no son sino “alegaciones
sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos
en que (las partes) apoyen sus pretensiones”.
Dicho lo anterior, conviene repasar
cada una de las causas de terminación anticipada de la vista.
La formulación de conclusiones por
las partes carece de sentido cuando se ha producido el allanamiento del
demandado. Así lo confirma el art. 75.2 LJCA, incluido en la regulación del
procedimiento en primera o única instancia, que dispone: “Producido el
allanamiento, el Juez o Tribunal, sin
más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del
demandante…”.
En los casos en que la controversia tenga
carácter meramente jurídico, si bien es cierto que, según el art. 64.1 LJCA,
las conclusiones pueden referirse a “los fundamentos jurídicos en que apoyen
sus pretensiones”, las partes deben de poder exponer todo lo relativo a los
fundamentos jurídicos en la vista sin necesidad de acudir al trámite de
conclusiones.
De concurrir las restantes causas de
terminación de la vista –ausencia de proposición de prueba a practicar en la
vista o inadmisibilidad de toda la prueba propuesta para su práctica en la
vista- las conclusiones no tendrán por objeto realizar “alegaciones sucintas
acerca de los hechos…y los fundamentos jurídicos”, porque sobre los hechos y
los fundamentos jurídicos deben de tener oportunidad de alegar las partes en la
vista. En cambio, si podrían tener sentido las conclusiones cuando, aún no
habiéndose practicado prueba en la vista, existiera prueba en el proceso, ya
que es posible, por ejemplo, que se haya
practicado anticipadamente alguna prueba, o que el actor con la demanda
escrita y el demandado al contestar oralmente a la demanda hayan presentado
documentos relativos al fondo del asunto (art. 78.2 LJCA). En estos casos, las
partes se podrían pronunciar en conclusiones sobre si los hechos objeto de
prueba han sido o no probados y, en su caso, sobre las consecuencias que se
derivarían de la aplicación de las reglas sobre carga objetiva de la prueba.
2ª. Concesión por el juez del trámite de
conclusiones
Dice el art. 78. 11, I, LPL que el Juez
pondrá fin a la vista cuando concurra alguna de las causas que enumera “y las
partes no deseasen formular conclusiones”. Y las dudas que inmediatamente se
suscitan son: ¿todas las partes deben manifestar su deseo de formular
conclusiones, o basta con que lo pida una de ellas?, y, realizada la petición,
¿debe el Juez conceder, en todo caso, el trámite de conclusiones?.
En cuanto al primero de los interrogantes,
de la lectura de la enmienda núm. 134, presentada en el Senado por el Grupo
Parlamentario Popular, que está en el origen del apartado 11 del art. 78 LPL,
parece que bastaría con que cualquiera de las partes solicitara la formulación
de conclusiones.
Ahora bien, pedida por una parte la
realización de conclusiones: ¿ el Juez debe acceder a la petición, lo que
excluiría la conclusión anticipada de la vista?. A mi juicio, aunque cualquiera
de las partes puede solicitar la formulación de conclusiones, tal petición no
puede obligar al órgano judicial a abrir un trámite que puede ser a todas luces
innecesario, apartándose de los criterios más restrictivos contenidos en el
art. 62.3 LJCA para el procedimiento en primera o única instancia, en el que,
además, la presentación por escrito tanto de la demanda como de la contestación
a la demanda, tras la que, de no practicarse prueba, se pasaría a dictar
sentencia, puede justificar la realización de conclusiones aún no existiendo
prueba en el proceso.
Cuando, concurriendo alguna de las causas de
terminación de la vista, todas las partes, algunas o alguna de ellas, solicitan
el trámite de conclusiones, lo que puede suceder es que no se ponga fin
anticipadamente a la vista porque el Juez acceda a que se formulen
conclusiones.
¿Y en qué casos, de concurrir alguna de las
causas de terminación de la vista, el Juez concederá a las partes el trámite de
conclusiones?.
Habrá
que acudir a lo que el art. 78.23 LJCA llama “normas generales de la presente
Ley”, contenidas en el art. 62.3 LJCA para el procedimiento en primera o única
instancia, a cuyo tenor: “El Juzgado o Tribunal proveerá según lo que
coincidentemente hayan solicitado las partes. En otro caso, sólo acordará la
celebración de vista o la formulación de conclusiones escritas cuando lo
solicite el demandante o cuando, habiéndose practicado prueba, lo solicite
cualquiera de las partes…”.
Con ello se unifica el tratamiento de las
conclusiones en los dos procesos declarativos ordinarios que regula la LJCA, a
pesar de que la distinta tramitación de uno y otro permitiría establecer reglas
más restrictivas para la admisión de las conclusiones en el procedimiento
abreviado (18).
De formularse conclusiones resultaría
también aplicable el art. 78.19 LJCA, que permite a las personas que sean parte
en los asuntos exponer, con la venia del Juez, lo que crean oportuno para su
defensa a la conclusión de la vista, antes de darla por terminada (19).
VI.
RESOLUCION JUDICIAL DE TERMINACION ANTICIPADA DE LA VISTA
Si concurre alguna de las causas que dan
lugar a la terminación anticipada de la vista y ninguna parte pide que tenga
lugar el trámite de conclusiones, o, aún solicitada la formulación de
conclusiones, el Juez entiende que no procede acceder a la misma, dictará una
resolución oral –providencia según el texto de la enmienda núm. 134, pero deben
revestir la forma de auto las resoluciones de inadmisión de la prueba (art.
206.2, 2ª, I LEC)- en la que declarará terminada la vista.
Si la causa de terminación
anticipada de la vista es la conformidad de todos los demandados con las
pretensiones del actor y el Juez entiende que el allanamiento supone una
infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, no tendrá lugar la terminación
de la vista hasta que, tras haber comunicado el Juez a las partes los motivos
que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones, las partes realicen
las alegaciones que tengan por convenientes (art. 75.2 LJCA). La razón de ser
del art. 75.2 LJCA es que el Juez no puede desconocer la normal consecuencia
del allanamiento sin respectar el principio de contradicción.
VII.
OPOSICION.
Contra la resolución, oral, en la
que el Juez acuerda la terminación anticipada de la vista cabe oposición de
parte.
Si “ninguna parte se opusiere, dictará
sentencia sin más dilación”, dice el ap. 11, I, “in fine”, del art. 78 LJCA. Y
el art. 78.11,II, LJCA continúa tratando de la oposición en estos términos:
“Formulada oposición, el Juez resolverá estimándola, en cuyo caso proseguirá la
vista conforme a lo reglado en los apartados siguientes, o desestimándola en la
misma sentencia que dicte conforme a lo previsto en el párrafo anterior, antes
de resolver sobre el fondo, como especial pronunciamiento”.
Los pár. I, “in fine”, y II, del ap.
11 del art. 78 LJCA, se limitan a mencionar la oposición sin regularla, y la
resolución de los interrogantes que plantean comienza por averiguar a qué se ha
querido referir el legislador cuando emplea el término oposición.
1º.
Significado del término “oposición”.
La enmienda núm. 134, presentada por
el Grupo Parlamentario Popular en el Senado, en la que se encuentra el origen
del apartado 11 del art. 78 LJCA, no empleaba el término “oposición”, sino que
concretaba que las partes podían interponer, “en tiempo y forma”, recurso de
súplica contra la providencia –escrita- que, apreciando que no concurrían las circunstancias que
determinaban la apertura de la vista, acordaba pasar a dictar sentencia sin más
dilación.
El legislador ha evitado emplear las
expresiones “recurso”, “súplica” o “recurso de súplica”, en el apartado 11 del
art. 78 LJCA, sin embargo, según el art. 79 de la LJCA: “1. Contra las
providencias y los autos no susceptibles de apelación o casación podrá
interponerse recurso de súplica…2. No es admisible el recurso de súplica contra
las resoluciones expresamente exceptuadas del mismo en esta Ley…”. Como no
creemos que con el término “oposición” se haya querido excluir el recurso de
súplica y crear un medio de impugnación nuevo, que estaría huérfano de toda
regulación, no podemos sino concluir que la oposición a que se refiere el
apartado 11 debe articularse a través del recurso de súplica.
La conclusión a que llegamos encontraría
también apoyo en el art. 78.17 LJCA que establece la procedencia del recurso de
súplica contra la denegación de pruebas por el Juez, ya que, recuérdese, una de
las causas de terminación anticipada de la vista es la “inadmisibilidad de toda
la prueba propuesta”.
2º.
Tramitación de la oposición
Si la oposición se debe articular a través
del recurso de súplica, la tramitación será la legalmente prevista para este
recurso.
Ahora bien, en la LJCA podemos encontrar dos
distintas tramitaciones para el recurso de suplica: A. La que podemos llamar ordinaria,
que es la tramitación escrita prevista en el art. 79.3 y 4 que concede un plazo
de cinco días para interponer el recurso, tres días a las demás partes para
impugnarlo, y tres días al Juez para que resuelva por auto, y B. La tramitación
oral que regula el art. 78.17 cuando se recurran las resoluciones del Juez
sobre denegación de pruebas o sobre admisión de las que se denunciaran como
obtenidas con violación de derechos fundamentales, en que el recurso de súplica
se interpone oralmente en la vista y se sustancia y resuelve seguidamente.
Como la “oposición” se interpone contra una
resolución oral que se dicta en el acto de la vista y la tramitación escrita
del recurso de súplica no tiene efectos suspensivos de la resolución impugnada,
“salvo que el órgano jurisdiccional, de oficio o a instancia de parte, acuerde
lo contrario” (art. 79.1 LJCA), se podría pensar en que el recurso de súplica
se interpusiere en el acto y se
sustanciara y resolviera seguidamente. Sobre todo teniendo en cuenta que el
motivo de oposición será, normalmente, la indebida inadmisión por el Juez de
toda la prueba propuesta.
Varios son, sin embargo, los obstáculos que
se oponen a la anterior conclusión: A. La tramitación oral del recurso de
suplica tiene carácter excepcional y está prevista para impugnar las
resoluciones sobre denegación de pruebas o sobre admisión de las que se
denunciaran como obtenidas con violación de derechos fundamentales, pero no
para otros supuestos. B. Existe una resolución que ya ha declarado terminada la
vista. C. El art. 78.11,II, LJCA, reproduciendo el tenor de la enmienda núm.
134, establece que la desestimación de la oposición se contendrá “en la misma
sentencia que dicte conforme a lo previsto en el párrafo anterior, antes de
resolver sobre el fondo, como especial pronunciamiento”. Y la sentencia en el
proceso administrativo no puede ser oral.
3º.
Resolución de la oposición.
A las consecuencias de la estimación y de la
desestimación de la oposición se refiere el art. 78. 11,II, LJCA.
Si el Juez estima la oposición: “proseguirá
la vista conforme a lo reglado en los apartados siguientes”. Es decir, la vista
proseguirá para la práctica de pruebas y/o la formulación de conclusiones, y,
en su caso, la audiencia a “las personas que sean parte en los asuntos”.
La desestimación de la oposición tendrá
lugar: “en la misma sentencia que dicte conforme a lo previsto en el párrafo
anterior, antes de resolver sobre el fondo, como especial pronunciamiento”. Por
tanto, el Juez desestimará la oposición en la sentencia que “sin más dilación”
dicte sobre el fondo.
La expresión “dictará sentencia sin
más dilación”, que figura en el art. 78.
11,I, “in fine”, LJCA y a la que se remite el art. 78.11,II, LJCA no significa
otra cosa sino que, declarada la terminación de la vista, comienza a correr el
plazo de que el órgano judicial dispone para dictar sentencia.
Ninguna disposición de la LJCA
autoriza al Juez a dictar sentencia oral, tal y como exige el art. 245.2 LJCA.
La frase “dictará sentencia sin más dilación”, ya parecía en el texto de la
enmienda núm. 134, donde podía leerse: “Precluido el plazo para interponer
recurso de súplica contra la anterior providencia, el Juez dictará sentencia
sin más dilación”. Y, ¿cómo una vez transcurrido el plazo de cinco días sin que
se interponga recurso de súplica contra una providencia escrita va el Juez a
dictar sentencia oral?, ¿convocando a las partes a una comparecencia con tal
fin?.
En conclusión, y a pesar de ser ésta una
cuestión doctrinalmente discutida (20), no creemos que la expresión “dictará
sentencia sin más dilación” deba entenderse en el sentido de que el Juez
pronunciará oralmente sentencia.
Y hay más razones que añadir a las ya
citadas: A. No hay excepción a la obligación que se impone al Juez de dictar
“sentencia sin más dilación”, mientras que en aquellos ordenamientos en que se
permiten las sentencias orales, el dictar sentencia de viva voz es una
posibilidad que se le otorga al Juez y
no una obligación que se le impone (art. 245.2 LOPJ, art. 50 LPL y art. 789.2
LECRIM), porque no puede ignorarse que la complejidad de algunos asuntos puede
exigir al órgano judicial un mayor estudio y reflexión incompatible con la
oralidad de la sentencia. B. El art. 428 LEC contempla la posibilidad de que el
Juez dicte “sentencia inmediata”, expresión equivalente a la de “sentencia sin
más dilación” con la que el legislador no está haciendo referencia a la
sentencia oral porque el art. 210.3 LEC prohíbe que en el proceso civil se
dicten sentencias orales (21).
Notas
(1) Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los
Diputados, VI legislatura, Serie A: Proyectos de Ley, 18 de junio de 1997, núm.
70-1.
(2) El Informe de la Ponencia en el Congreso tuvo en cuenta las
enmiendas 241, del Grupo Parlamentario Catalán-CIU, y 309, del Grupo
Parlamentario Socialista, ambas presentadas al art. 117 bis del Proyecto de Ley
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Boletín Oficial de
las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, VI legislatura, Serie A:
Proyectos de Ley, 10 de marzo de 1998, núm. 70-9.
Con anterioridad, el Informe del Consejo
General del Poder Judicial al Anteproyecto de Ley reguladora de la jurisdicción
contencioso-administrativa, aprobado por el Pleno en su reunión del día 19 de
febrero de 1997, decía en su apartado IV,
“Antes de cualquier otra consideración,
conviene hacer constar que el procedimiento contencioso-administrativo recogido
en la Ley de la Jurisdicción es sustancialmente idóneo para el enjuiciamiento
de las pretensiones que deben decidirse en este orden jurisdiccional. El
carácter predominantemente escrito del procedimiento se justifica por la
naturaleza jurídica de la mayoría de los conflictos que se plantean ante los
Tribunales de la jurisdicción contenciosa. Ahora bien, sentado lo anterior,
también ha de concluirse que algunas de las pretensiones que se ventilan en el
orden jurisdiccional contencioso deben ser objeto de un tratamiento procesal
específico, bien por razones de economía procesal, bien porque el procedimiento
ordinario pueda no ser respecto de ellas el más adecuado para la obtención del
fin último que debe perseguir el órgano judicial, a saber, la tutela judicial
efectiva de los derechos e intereses legítimos y el control de la legalidad de
la actuación administrativa.
“Desde esta perspectiva se propuso por el
Consejo en su informe al Anteproyecto anterior, proposición que se reitera
ahora, el establecimiento de una modalidad procesal en la que primaran los
principios de oralidad, concentración e inmediación, para el enjuiciamiento de
aquellas materias en las que cobra una especial significación la valoración de
los hechos (p. ej. en derecho administrativo sancionador). Esta modalidad
procesal sería idónea en el marco de algunas de las competencias que tienen
asignados los Juzgados unipersonales de lo Contencioso-administrativo. En esta
misma línea no debería descartarse la citación a juicio oral de las partes, de
oficio o a instancia de cualquiera de ellas, cuando el recurrente, tras el
exámen del expediente, no solicitara en la demanda el recibimiento a prueba.
“También sería conveniente el
establecimiento de un procedimiento especial –o modalidad sobre el ordinario-,
sumario y preferente, básicamente escrito, para la resolución de los recursos
entablados contra las resoluciones dimanantes de los procedimientos de
concurrencia competitiva, especialmente de los procesos selectivos. Dicho
procedimiento especial podría dar solución a los graves problemas jurisdiccionales
que se plantean en la actualidad tanto en la resolución como en la ejecución de
esta clase de recursos, problemas que muy probablemente se agudizarán con la
asunción por los Juzgados unipersonales de amplias competencias en materia de
personal.
“Finalmente, no cabe descartarse tampoco la
previsión de un procedimiento similar al incidental para el ejercicio de
pretensiones procesales que tuvieran por objeto compeler a la Administración al
cumplimiento de sus actos firmes”.
(3) Vid. Dictamen de la Comisión de Justicia en el Boletín
Oficial de las Cortes Generales, Senado, VI legislatura, Serie II: Proyectos de
Ley, 8 de junio de 1998, núm. 77 (c).
(4) La LJCA regula dos procesos declarativos ordinarios: el
denominado procedimiento en primera o única instancia, al que dedica los arts.
43 y siguientes, y el procedimiento abreviado.
En cambio, afirma que el procedimiento
abreviado es un “procedimiento especial”, M.P. Bensusan Martín, El
procedimiento abreviado de la Ley 29/1998, de 13 de julio de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, Ed. Comares, Granada, 1999, p. 13.
(5) La Exposición de Motivos de la LJCA, en el apartado VI,
punto 1, párrafo segundo, dice, y es la única mención que en ella se hace al
procedimiento abreviado, que “Constituye una novedad importante la introducción
de un procedimiento abreviado para determinadas materias de cuantía limitada,
basado en el principio de oralidad”.
(6) La necesidad de introducir reformas tendentes a la
agilización de los procesos administrativos se pone de manifiesto a lo largo de
la Exposición de Motivos de la LJCA. Ya
en el apartado I – “Justificación de la reforma” - puede leerse lo siguiente: “Todos estos cambios repercuten de una u otra
forma sobre la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Concebida en origen
como jurisdicción especializada en la resolución de un limitado número de
conflictos jurídicos, ha sufrido hasta la saturación el extraordinario
incremento de la litigiosidad entre ciudadanos y Administraciones y de éstas
entre sí que se ha producido en los últimos tiempos…” (párrafo sexto); “…Por
último, persigue dotar a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de los
instrumentos necesarios para el ejercicio de su función, a la vista de las
circunstancias en que hoy en día se enmarca” (párrafo octavo), y a continuación
añade: “ Desde éste último punto de vista, la reforma compagina las medidas que
garantizan la plenitud material de la tutela judicial en el orden
contencioso-administrativo y el criterio favorable al ejercicio de las acciones
y recursos y a la defensa de las partes, sin concesión alguna a tentaciones
formalistas, con las que tienen por finalidad agilizar la resolución de los
litigios. La preocupación por conseguir un equilibrio entre las garantías,
tanto de los derechos e intereses públicos y privados en juego como del acierto
y calidad de las decisiones judiciales, con la celeridad de los procesos y la
efectividad de lo juzgado constituye uno de los ejes de la reforma. Pues es
evidente que una justicia tardía o la meramente cautelar no satisfacen el
derecho que reconoce el artículo 24.1 de la Constitución” (párrafo noveno).
(7) En 1999, ya en vigor la LJCA, el número de asuntos
ingresados en las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia y en la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Tribunal Supremo (Sala 3ª) disminuyó en comparación con el del año 1998.
En la
Memoria sobre la actividad judicial en el orden contencioso-administrativo
durante el año 1999, el Consejo General del Poder Judicial ya ponía de
manifiesto que en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo: “Las sanciones
administrativas (42%), y las materias de personal (19%), derecho tributario
(11%) y urbanismo (7%) constituyen casi el 80% de la litigiosidad sustanciada
ante los recién creados Juzgados de lo Contencioso-Administrativo…El
procedimiento abreviado es el más frecuente
(58%), seguido de lejos por el ordinario (37%)”, Memoria del Consejo
General del Poder Judicial, vol.II, Madrid, 2000, pp. 57 y 58. La litigiosidad
por materias se mantuvo con pequeñas variaciones durante los años 2000 y 2001,
según Memoria del Consejo General del Poder Judicial 2001, p. 406 y Memoria del
Consejo General del Poder Judicial 2002, p. 394.
(8) El juicio verbal civil,
que regulaba la LEC de 1881, se había convertido en la práctica en un
procedimiento escrito.
(9) Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, VI
legislatura, serie II: Proyectos de Ley, 6 de mayo de 1998, núm. 77 (c).
(10) Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, VI
legislatura, serie II: Proyectos de Ley, 1 de junio de 1998, núm. 77 (d).
(11) Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, VI
Legislatura, serie II: Proyectos de Ley, 8 de junio de 1998, núm. 77 (e).
(12) Para J. González Pérez: “Parece que la conformidad será
sobre los hechos que sirvan de fundamento a las pretensiones. Pues si es a la
petición de la demanda estaríamos ante un allanamiento”, Comentarios a la Ley
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio),
II, 3 ed., Ed. Civitas, Madrid, 1998, p. 1446. Según J.M. Chamorro González y
J.C. Zapata Híjas: “La admisión de las pretensiones, es una especie de
allanamiento no expreso, quizá previsto en la Ley para arbitrar una posibilidad
que permita a los Letrados de las Administraciones Públicas no incidir en
defensas temerarias, fuera de los allanamientos formales, que como se sabe,
prevén una tramitación lenta y son de difícil aportación a juicio”, El
Procedimiento Abreviado en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ed.
Aranzadi, 1999, p. 156. Dice J. Solé Riera que “Junto con el allanamiento, la
conformidad a que se refiere el punto 11 del art. 78 LJCA parece que también
admite la figura del reconocimiento extraprocesal de la pretensión deducida por
la actora”, en Justicia 99, p. 183. Y, por último, en opinión de S.M. Martín
Valdivia: “…esta determinación de la Ley no presupone necesariamente la
concurrencia del allanamiento a las pretensiones del actor, sino sencillamente
la coincidencia en los hechos debatidos, pero que en ningún caso tiene por qué
llevar aparejada de manera automática la idea del reconocimiento íntegro de las
pretensiones del actor; bien pudiera ser que, existiendo conformidad en los
hechos, no se diera en cuanto a los fundamentos jurídicos en que hubiera de
basarse la resolución recurrida…”, Los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo y el Procedimiento Abreviado, Ed. Lex Nova, 2000,
pp. 152 y 153.
(13) A. de la Oliva Santos, siguiendo a Gómez Orbaneja, dice
que el allanamiento “constituye una declaración de voluntad del demandado por
la que éste muestra su conformidad con la pretensión del actor”, Derecho
Procesal Civil. El proceso de declaración (con I. Díez-Picazo Giménez), Ed.
Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., Madrid, 2000, p. 429. M. Ortells Ramos define el allanamiento como
“un acto del demandado en el que muestra su conformidad con la pretensión
procesal interpuesta por el actor, reconociendo que debe ser estimada”, Derecho
Procesal Civil, Ed. Thomson Aranzadi, Pamplona, 4 ed., 2003, p. 487. Para F. Cordón Moreno “El allanamiento es el
acto procesal unilateral del demandado por el que manifiesta su conformidad con
la pretensión o pretensiones ejercitadas por el actor”, El Proceso Contencioso
Administrativo. Conforme a la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ed. Aranzadi, Pamplona, 1999, p.
189.
(14) En el mismo sentido: F. Cordón Moreno, El Proceso
Contencioso-Administrativo. Conforme a la Ley 29/1998, de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ob. cit, p. 177; V. Moreno Catena, Comentarios a la nueva Ley
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 (con V. Gimeno
Sendra, J. Garberí Llobregat y N. González-Cuéllar Serrano), Ed. Centro de
Estudios Ramón Areces, S.A., 1999, p. 562, y A. Téllez Aguilera, El
Procedimiento Contencioso-Administrativo Abreviado, Edisofer, Madrid, 2000, p.
130.
(15) No obstante, en aquellos casos en que el pleito no se
reciba a prueba porque los hechos no sean controvertidos, la terminación de la
vista se producirá por otra de las causas que contempla el art. 78.11
LJCA: “el carácter meramente jurídico de
la controversia”.
(16) No opina así V. Moreno Catena, Derecho Procesal
Administrativo (con V. Gimeno Sendra y P. Sala Sánchez), Ed. Centro de Estudios
Ramón Areces. S.A., 2001, p. 158.
(17) La LEC sólo regula las conclusiones en el juicio
ordinario.
(18) La regla en el procedimiento abreviado podría ser la siguiente:
la formulación de conclusiones sólo tendrá lugar si en el proceso se ha practicado prueba.
(19) El apartado 19 del art. 78 LJCA tuvo su origen en la
enmienda núm. 135 del Grupo Parlamentario Popular en el Senado. La enmienda
núm. 135 era una enmienda de modificación de los párrafos 5 y 6 del artículo 78
que pasaban a constituir un nuevo párrafo 7 en el que se regulaba la apertura
de la vista para practicar los medios de prueba que resultaren admitidos o para
formular conclusiones. El último párrafo del apartado 7 propuesto por el Grupo
Parlamentario Popular en el Senado ha sido literalmente reproducido en el apartado 19 del art. 78 LJCA, Boletín Oficial
de las Cortes Generales, Senado, VI legislatura, serie II: Proyectos de Ley, 6
de mayo de 1998, núm. 77 (c).
(20) Vid. J.M. Chamorro González y J.C. Zapata Híjar, El
Procedimiento Abreviado en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ob.
cit., pp. 156 y 157.
(21) El art. 428 LEC lleva por rúbrica “Fijación de los hechos
controvertidos y posible sentencia inmediata”, y es el apartado 3 del precepto
el que se refiere a la sentencia inmediata en los siguientes términos: “Si las
partes no pusieran fin al litigio mediante acuerdo, conforme al apartado
anterior, pero estuvieren conformes en todos los hechos y la discrepancia
quedase reducida a cuestión o cuestiones jurídicas, el tribunal dictará
sentencia dentro de veinte días a partir del siguiente al de la terminación de
la audiencia”.