Fecha:
17/06/2005
Jurisdicción:
Contencioso-Administrativo
Ponente:
MARGARITA
ROBLES FERNANDEZ
Tribunal
Supremo Sala
Tercera
Estatuto
General de los Procuradores: Infracción del principio de reserva de ley por
exigencia del título de Licenciado en Derecho para el ejercicio de la
profesión.
SENTENCIA
En
la Villa de Madrid, a diecisiete de Junio de dos mil
cinco.
Antecedentes
de Hecho
PRIMERO.- Por medio de escrito que tuvo entrada en
el Registro General de este Tribunal
Supremo el 21 de Febrero de 2.003, la representación procesal de
Dña.Clara, Dña.Flora, Dña.María,
D.Fermín, D.Inocencio, D.Luis y
D.Rubén, interpuso recurso
contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1281/2002, de 5 de Diciembre,
por el que se aprueba el Estatuto
General de los Procuradores de España, y que acompaña la publicación de la Resolución que
impugna.
SEGUNDO.- Por providencia de 8 de Abril
de 2.003 se tiene por personado y parte recurrente al Procurador D.José Luis Pinto Marabotto,
en nombre y representación de Dña.Clara
y otros y se admite a
trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración
demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de
la Ley Jurisdiccional, y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha
Ley.
TERCERO.- Por medido de escrito que tuvo
entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 16 de Octubre de 2003 la
representación procesal de Dña Clara y
otros formuló su escrito de demanda, que fundamentó en las siguientes
causas:
"Primero.- Nulidad de pleno derecho del Real
Decreto impugnado al amparo del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 30 de
Noviembre, por vulneración de los principios de reserva de ley y de audiencia, consagrados por los art. 36 a
105 a) ambos de la Constitución Española, en relación con el art. 24 de la Ley del Gobierno de 27
de noviembre de 1.997, el art. 86.4 de la mencionada Ley 30/1992 de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común y los 2.1 y 2.2 y 6.2 de la Ley de Colegios
Profesionales.
Segundo.- Nulidad de pleno Derecho por la
infracción en que incurre el art. 8 apartado c) del Estatuto General aprobado
por el Real Decreto 1281/2002, de 5 de Diciembre, de los artículos 36 y 105.c)
CE, así como del art. 439 LOPJ, en relación con los arts. 2.2 y 6.3 de la Ley
274 de 13 de Febrero, reguladora de los Colegios
Profesionales."
CUARTO.- En fecha 20 de Enero de 2.004 el
Abogado del Estado formula su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto
estima procedente, se opuso a la misma, interesando su desestimación.
QUINTO.- Por medio de escrito que tuvo entrada en
el Registro General de este Tribunal el día 31 de Marzo de 2.004 el Procurador de los Tribunales D.Carlos
de Zulueta Cebrián, en nombre y
representación del Consejo General de los Procuradores de los Tribunales
de España, como parte recurrida,
formuló su escrito de contestación a la demanda, en el que tras alegar cuanto
estima procedente, suplica a la
Sala que dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-
administrativo interpuesto y condene en costas de la parte
actora.
SEXTO.- Por Auto de 30 de Abril de 2.004
esta Sala y Sección acuerda recibir el proceso a prueba.
SEPTIMO.- Evacuados todos los trámites legalmente
previstos, se dieron por conclusas las
actuaciones, y se fijó para votación y fallo de este recurso el día 8 de
Junio de 2005, fecha en que tuvo
lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la
ley.
Siendo
Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández, Magistrada de la
Sala
Fundamentos
de Derecho
PRIMERO.- Por la representación de Dña.Clara,
Dña.Flora, Dña.María, D.Fermín,
D.Inocencio, D.Luis y D.Rubén, se
interpone, en escrito presentado el
21 de Febrero de 2.003, recurso contencioso administrativo contra el Real
Decreto 1281/2002 de 5 de Diciembre, por el que se aprueba el Estatuto General
de los Procuradores de los Tribunales de
España y en concreto, se dice que se impugnan los arts. 8, 13, 14, 16,
24, 31 y 32 del mismo.
Posteriormente en el Suplico del escrito
de demanda presentado ante esta Sala el 16 de Octubre de 2.003 solicitan expresamente "se
declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1281/2002 de 5 de Diciembre
anulando, en consecuencia, el Estatuto General de los Procuradores de España aprobado por el citado Real
Decreto", sin hacer referencia
concreta a artículo o artículos del
mismo, pidiendo consiguientemente la nulidad íntegra del
mismo.
Como motivos en los que amparan su
pretensión, señalan los siguientes:
"A). Nulidad de pleno derecho del Real
Decreto impugnado al amparo del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 30 de
Noviembre, por vulneración de los principios de reserva de ley y de
audiencia, consagrados por los
artículos 36 y 105 a) ambos de la Constitución Española, en relación con el art. 24 de la Ley del Gobierno de 27 de
noviembre de 1.997, el artículo 86.4 de la mencionada Ley 30/1992 de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común y los 2.1 y 2.2 y 6.2 de la Ley de Colegios
Profesionales"
Alegan los recurrentes que la
Constitución proclama en el apartado a) de su art. 105 la necesidad de otorgar audiencia a los ciudadanos en
el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que puedan afectarle,
por medio de las organizaciones reconocidas por la ley, principio de audiencia que recogen tanto
la Ley del Gobierno en el apartado c) de su artículo 24 y la Ley 30/1992 en el
apartado 4 del artículo 86 y la Ley de Colegios Profesionales de 13 de Febrero
de 1.974, cuyo artículo 6º, apartado 2, atribuye a los Consejos Generales la
elaboración de los Estatutos
Generales "para todos los Colegios, de una misma profesión", pero, puntualizando
con claridad meridiana que una vez
"oídos estos", es decir, los correspondientes Colegios integrantes de esa misma
profesión.
Sin embargo, señalan que en el caso que
aquí nos ocupa, si bien el Estatuto ha sido elaborado por el Consejo General de los Colegios de
Procuradores de España, según se desprende del expediente administrativo, ninguno de
tales Colegios ha sido "oído" conforme exigiría el citado art. 6.2 de la Ley
reguladora de los Colegios Profesionales y el principio constitucional de
audiencia antes citado, sin que
pueda entenderse cubierta tal exigencia por el hecho de que el Consejo General esté integrado por los Decanos
de los diferentes Colegios de Procuradores y conforme al art. 7.4 de la Ley de Colegios
Profesionales aquellos que ostenten "la representación legal del Colegio", pues el concepto de
representación legal no alcanza hasta el extremo de sustituir la
formación de la voluntad de una organización colegiada por la opinión o
criterio de su Decano o Presidente,
ya que ello daría al traste con la exigencia constitucional, recogida en el art.
36 de la Constitución, de que tanto la estructura interna como el funcionamiento
de los Colegios Profesionales han
de ser democráticos.
Consideran que resulta, además, una
interpretación abusiva del mandato que el art.6.2 da a los Consejos Generales,
la afirmación efectuada en el Preámbulo del Estatuto aquí impugnado,
relativa a la elevación al Gobierno
para su aprobación del mencionado Estatuto "en uso de las facultades de autorregulación que tiene atribuidas" el
Consejo General de los Procuradores de los Tribunales, por dos razones: a) Porque tal facultad está condicionada
por lo que puedan opinar todos y cada uno
de los Colegios, requisito éste esencial por ser de carácter legal y
hasta constitucional y b) porque
dicha facultad calificada de autorregulación no es ilimitada, sino que ha
de ajustarse a los límites que le
marca el artículo 6º, apartado 3, de la propia Ley de Colegios
Profesionales. Por ello
entienden que se ha infringido el principio constitucional y legal de dar
audiencia y "oír" previamente a los
distintos Colegios de Procuradores, pero, además, habría sido también
vulnerado el de reserva de Ley por
razón de haber incorporado un régimen de incompatibilidades, cuya regulación estaría vedada al Consejo
General pues el art. 36 de la Constitución reserva a la ley dicha regulación, al proclamar que "la
Ley regulará las peculiaridades propias del régimen de los Colegios Profesionales y el ejercicio de
las profesiones tituladas".
Continuando con la vulneración del
principio de audiencia señalan que las incompatibilidades que dicho texto establece en su art. 24 y
algunas de las prohibiciones del art. 23, afectan, no sólo a los propios destinatarios primeros del
Estatuto, esto es, a los Procuradores, sino también a los integrantes de otros Colegios
Profesionales, tales como, el Colegio de Abogados y los de Agentes de Negocios, Gestores Administrativos y
Graduados Sociales, a ninguno de los cuales tampoco consta que les haya sido concedida la
preceptiva audiencia y, por consiguiente, que hayan sido escuchados durante el procedimiento de
tramitación del repetido Estatuto.
A este respecto, se fijan en que la Ley
de Colegios Profesionales, en lo que atañe al régimen de incompatibilidades con otras
profesiones, va aún más allá de la exigencia del art. 6.2 de oír previamente a
los Colegios de Procuradores, ya que en su art. 2.2 requiere que los Colegios
o consejos a los que afecten los
regímenes de incompatibilidades de otras profesiones "informarán preceptivamente los proyectos de ley o
de disposiciones de cualquier rango que se refieran a las condiciones generales de las funciones
profesionales, entre las que figurarán el ámbito, los títulos oficiales requeridos, el régimen de
incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas o
aranceles", exigencia legal que en este caso, habría sido eludida pues ninguna constancia hay de que tales
informes hayan sido emitidos.
En definitiva, para los recurrentes la
falta de audiencia a los distintos Colegios de Procuradores, así como a los Colegios Profesionales
afectados por el régimen de incompatibilidades establecido en el Estatuto impugnado, unido a la
vulneración del principio de reserva de Ley debe dar lugar a la declaración de nulidad de pleno derecho
del Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre, y por ende del Estatuto General de los Procuradores
de los Tribunales aprobado por dicho Real Decreto.
B) Nulidad de pleno Derecho por la
infracción en que incurre el art. 8.c) del Estatuto General aprobado por el Real
Decreto 1281/2002, de 5 de Diciembre, de los art. 36 y 105.c) de la Constitución
Española, así como del art. 439 de la LOPJ, en relación con los arts. 2.2 y 6.3
de la Ley 2/74, de 13 de Febrero, reguladora de los Colegios Profesionales. El Estatuto impugnado establece como una
condición necesaria para ser Procurador y ejercer la profesión de Procurador de los
Tribunales, en su art. 8 apartado c), "estar en posesión del título de Licenciado en Derecho". Los actores se fijan en que como han
argumentado al tratar el primer
motivo de impugnación, el Consejo General de Procuradores de los
Tribunales, carece de capacidad
normativa para regular cuestiones trascendentes relativas al ejercicio de la
profesión por estar reservada a la
Ley su regulación por el art. 36 de la Constitución, que dispone que "la
Ley regulará....el ejercicio de las
profesiones tituladas". Añaden que
la propia Ley de Colegios
Profesionales de 1.974, en su art. 2º apartado 2, tanto en su versión
original como en la modificada por
la Ley 74/1978, de 26 de Diciembre, vienen a coincidir en lo esencial al
disponer que "Los Consejos
Generales y, en su caso, los Colegios de ámbito nacional informarán
preceptivamente los proyectos de
ley o de disposiciones de cualquier rango que se refieran a las condiciones
generales de las funciones
profesionales, entre las que figurarán ... los títulos oficiales requeridos.." y
aducen que el art. 6 de la misma
Ley en su apartado 3 no contempla entre las materias que pueden regular los Estatutos Generales la determinación
de los títulos oficiales requeridos para el ejercicio de la profesión, corroborando así la reserva
de dicha materia a favor de disposiciones de rango superior, que ya, a partir de la Constitución de
1.978, quedó consagrada definitivamente en reserva de Ley.
Siguen diciendo que la exigencia del
título de Licenciado en Derecho por el art. 8.d) del Estatuto General, carece
del más mínimo soporte legal, ya que la propia Ley Orgánica del Poder Judicial
en modo alguno exige a los
Procuradores de los Tribunales ostentar el título de Licenciados en Derecho, en contraste con la exigencia
expresa de tal requisito a los Abogados en su art. 436, pues en cuanto a los referidos
Procuradores lo único que el art. 439 requiere "antes de iniciar su ejercicio profesional" es que presten
promesa o juramento de "acatamiento a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico" y que
se hallen colegiados.
Por consiguiente, concluyen que, si la
máxima norma legal, con rango además de Ley Orgánica, que regula todo cuanto se refiere a la
actuación de Abogados y Procuradores ante la Administración de Justicia, no requiere
para éstos últimos la titulación de Licenciado en Derecho, mal puede exigirla una norma
estatutaria, como condición ineludible para poder acceder al ejercicio de una profesión como la Procura que la
propia Ley no le exige, y entienden
que la infracción del principio de
reserva de ley por el art. 8.c) del Estatuto General va aún más allá de lo que
el Tribunal Constitucional
considera como una degradación de dicho principio constitucional, ya que sin contar con remisión alguna por parte de ninguna
ley, no tiene reparo alguno en determinar una condición esencial para acceder al ejercicio de la
profesión de Procurador, que no solo la Constitución reserva a la Ley sino que la propia Ley de
Colegios Profesionales excluye expresamente del ámbito de competencias de los Estatutos Generales
y reconoce explícitamente como materia propia de una norma legal de rango superior a dichos
Estatutos.
Por todo ello textualmente dicen: "En definitiva, también por las
infracciones denunciadas en que
incurre a juicio de esta parte el art. 8.c) del Estatuto, procede
declarar la nulidad de pleno derecho
del Real Decreto impugnado y, en consecuencia, anular el citado precepto
estatutario".
C).
Nulidad de pleno derecho por la infracción en que incurre la Disposición
Transitoria Unica del Estatuto
General impugnado respecto de los principios constitucionales de seguridad
jurídica y de irretroactividad de
las leyes restrictivas de derechos individuales que consagra el art. 9.3 de la
Constitución en relación con el art. 2.2. del Código Civil. Para los actores, la Disposición Transitoria Única se limita a ordenar a
los diferentes Colegios de Procuradores que procedan a adaptar en el plazo de un año sus
respectivos Estatutos particulares, pero sin considerar para nada las situaciones jurídicas que concurren
en numerosísimos Procuradores de distintos Partidos Judiciales, a diferencia del
reconocimiento y respeto de tales situaciones por parte de la Disposición Transitoria del Estatuto
General de 1.982 conforme a la cual "Tanto en lo que afecte a los Colegios actualmente existentes como
a los Colegiados y aspirantes inscritos, se respetarán los derechos adquiridos en el momento de
entrar en vigor el presente Estatuto".
Consideran los actores que la cláusula
derogatoria del Real Decreto impugnado, establece la derogación pura y simple del anterior
Estatuto General aprobado por Real Decreto 2046/1982, de 30 de Julio y la Disposición Transitoria
Única, nada dispone sobre el respeto a los derechos adquiridos por los Colegiados inscritos a la
entrada en vigor del nuevo Estatuto, cuya previsión sí que fue contemplada en el ahora derogado y tal
silencio sobre el alcance del nuevo Estatuto respecto de situaciones jurídicas consolidadas con
anterioridad a su vigencia no debe dar lugar a extender sus efectos a dichas
situaciones.
En definitiva, la ausencia del
reconocimiento en la Disposición Transitoria del nuevo Estatuto de los derechos adquiridos por los Procuradores
que vienen ejerciendo desde años atrás en diversos Partidos Judiciales para los que no han
sido exigidos título de Licenciado en Derecho, supondría una clara infracción del principio
constitucional de seguridad jurídica que proclama la Constitución en su art. 9.3, lo que debe provocar su
nulidad de pleno derecho.
SEGUNDO.- Para la adecuada resolución de la
cuestión debatida interesa precisar con carácter previo que esta Sala y Sección en su
Sentencia de 29 de Enero de 2.004 (Rec.Contencioso Administrativo 11/2003)
declaró la nulidad de los arts. 3.3, 17.3 y 4, así como la del inciso del art.
24.1.b) "salvo en los casos de habilitación previstos en este Estatuto" del Real
Decreto 1.281/2002. Del mismo
modo en Sentencia de 21 de Febrero de 2.005 (Recursos Cont.Administrativos
1/2003 y acumulados 6/03, 23/03 y 20/03) anuló los arts. 13 y 31 de dicho Real
Decreto 1281/02. En Sentencia de 28 de Febrero de 2.005
(Rec.Contencioso Administrativo 28/03) se declaró la nulidad del art. 67.c) del referido
Estatuto, declarando que no era procedente la nulidad de los arts. 20.1.c), 65.e), 66.a) y
67.b).
Entrando ya en el exámen del primero de
los motivos en que los recurrentes fundan su pretensión de nulidad del Estatuto General de los
Procuradores alegando vulneración de los principios de audiencia y de reserva de ley, en
relación a la regulación de las incompatibilidades, debe tenerse en cuenta lo resuelto por esta Sala en su
Sentencia de 17 de Noviembre de 2.004 (Rec.Ordinario 25/2003) resolviendo el
recurso contencioso administrativo también interpuesto contra el Real Decreto 1281/2002, en los siguientes
términos:
"PRIMERO.- La representación procesal de
don Marco Antonio interpone recurso
contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1281/2002, de 5 de
diciembre, por el que se aprobó el
Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, alegando tres
motivos de
impugnación:
-Omisión del trámite de audiencia de
todos y cada uno de los Colegios de Procuradores de España, infringiéndose los artículos
105.a) de la Constitución; 24 de la Ley del Gobierno de 27 de noviembre de 1997;
86.4 de la Ley 30/1992; y 2.1 y 2, y 6.2 de la Ley de Colegios
Profesionales.
-Vulneración de los derechos adquiridos
al declararse incompatibles el ejercicio de las profesiones de Procurador y Graduado
Social.
-Nulidad del artículo 24.1.C del Estatuto
General, por vulneración del principio de reserva de ley que consagra el artículo 36 de la
Constitución. SEGUNDO.- El primer
motivo de impugnación se sustenta en el voto particular de un Magistrado de esta Sala y Sección, recaído en la
sentencia de tres de marzo de dos mil tres -recurso número 496/01- en la que enjuiciábamos el Real
Decreto 658/2001, de 22 de junio, por el que se aprobó el Estatuto General de la Abogacía, y que
como primera cuestión analizábamos su nulidad por la vulneración del principio de
audiencia.
Decíamos en aquella sentencia, seguida
por otras posteriores de uno, nueve y dieciséis de junio de dos mil tres -recursos
contencioso-administrativos 494, 482 y 485/2001- que el Estatuto no tiene rango de ley, pues fue aprobado por el
Real Decreto 658/2001, de 25 de junio; ahora bien, el hecho de que se trate de una Norma menor,
inferior a la Ley, no significa que per se no pueda ordenar la profesión que con carácter general
contempla el artículo 3 de la Ley de Colegios Profesionales, ya que los límites a su potestad
organizativa y reglamentaria están delimitados específicamente en el artículo 36 de la Constitución y en el
Título II del Libro IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial en sus artículos
437 a 442, e indicábamos que el artículo 86.4 de la Ley 30/1992 se limita a
hacer una llamamiento general a la
posibilidad de que las Administraciones establezcan formas de participación ciudadana en la
elaboración de disposiciones y actos administrativos.
Y, a la hora de abordar el problema
planteado, decíamos que no nos encontrábamos ante una disposición general fundada directamente
en la potestad reglamentaria del poder ejecutivo, sino ante la manifestación de una potestad
normativa reconocida por la Ley a las Corporaciones colegiales y en este caso concreto a los
Consejos Generales de los Colegios, a los que por mandato del artículo sexto de la Ley de
Colegios Profesionales compete la elaboración de los Estatutos generales, correspondiendo al
Gobierno solamente su aprobación, de modo que el criterio orientador primordial sobre el
procedimiento a seguir en aquella elaboración no ha de ser el regulado con carácter general para las
disposiciones que se originan en la Administración del Estado, sino que el factor esencial de dicho
procedimiento habrá de ser el recogido en la propia Ley reguladora de los Colegios, que en este caso
establece como única exigencia que en la elaboración del Estatuto sean oídos los Colegios, lo
cual tiene evidente relación con la circunstancia de que el ámbito competencial de éstos en el orden
normativo se limita a ordenar "la actividad profesional de los colegiados", es decir, que se trata
de una regulación interna de esta actividad, que solo de manera indirecta puede incidir en otras
-como es el caso de las incompatibilidades y prohibiciones- pero que no por eso convierte a los
demás Colegios en titulares de un derecho de audiencia en el procedimiento de elaboración de la
norma, sin perjuicio, naturalmente, de que puedan hacerse oír ante el Gobierno a la hora en que éste,
como titular de la facultad de aprobación, vigila la protección de los intereses generales o, en su
caso, proceder a las impugnaciones que estimen pertinentes ante la jurisdicción
contencioso-administrativa.
Precisando, en el fundamento jurídico
tercero de la mencionada sentencia de tres de marzo de dos mil tres, respecto al requisito de que
en la elaboración del Estatuto por el Consejo General sean oídos los Colegios, que esta audiencia
es un trámite que tiene como finalidad no solo garantizar la legalidad de la norma, sino también
asegurar la participación de todos los Colegios territoriales en la decisión que se adopte, al ser un
supuesto de participación funcional de los Colegios en la actividad normativa de los Consejos
Generales, que debe considerarse como una derivación del mandato constitucional de que el
funcionamiento interno de toda organización colegial sea democrático (artículo 36 de la
Constitución), sin que conste su materialización como trámite en el procedimiento de elaboración del
Estatuto.
Sobre este punto, por la representación
del Consejo General, se manifiesta sobre el mismo que según el artículo 7-4 de la Ley de
Colegios Profesionales, los Decanos asumirán la representación legal del Colegio, por lo que teniendo
en cuenta que la representación legal implica el ejercicio de todas las facultades y funciones no
excluidas o reservadas a otro órgano y que la Ley no establece ningún órgano concreto distinto para la
audiencia de los Colegios en la elaboración de los Estatutos, se ha de considerar
sobradamente cumplimentada la misma con la intervención de sus representantes legales en la
elaboración. Tesis que apoya el Consejo de Estado en su informe y que está reconocida también por el
Tribunal Supremo en sentencias de 6 de octubre y de 29 de diciembre de
1982.
Nuestra decisión sobre este tema ha de
tener en cuenta que el principio de audiencia en el ámbito del procedimiento administrativo se
rige, en analogía con lo que ocurre en el campo procesal, por el criterio antiformalista de ser un
requisito que solo podrá alzarse como determinantes de una declaración de nulidad si realmente su
función de no dejar a nadie indefenso no ha llegado a conseguirse por cualquier medio eficaz
en orden a satisfacer esta exigencia.
En este caso, no se ha negado que los
Decanos de todos y cada uno de los Colegios intervinieron en la elaboración del estatuto, con
exacto conocimiento de su contenido y no constando que Junta colegial alguna haya puesto de
manifiesto que la intervención representativa del respectivo Decano no fuese acorde con la voluntad de la
respectiva Junta, concluimos que en términos irregulares, pero con irregularidad insuficiente para
declarar una nulidad, se ha cumplido el mandato legal de oír a los Colegios sobre el proyecto de
Estatuto.
TERCERO.- También se impugna el artículo
24.1 del Estatuto General, pues al entender de la parte demandante, quebranta el principio
de reserva de ley.
Dice este precepto "que la profesión de
procurador es incompatible con el ejercicio de agente de negocios, gestor administrativo y
cualesquiera otras cuya propia normativa reguladora así lo especifique".
Desde luego, este precepto no infringe el
principio de reserva de ley que sanciona el artículo 36 de la Constitución, al
disponer que la Ley regulará las peculiaridades propias de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las
profesiones tituladas, pues al establecer el Estatuto prohibiciones e incompatibilidades que actúan como
requisitos para ejercer la profesión e inciden en profesiones y ámbitos regulados por otras normas,
tal disposición se enmarca dentro del ámbito del artículo 9 de la Ley de
Colegios Profesionales que otorga a los Consejos Generales que el artículo 5
concede a los Colegios en cuanto
tengan ámbito o repercusión nacional, y entre las que se encuentran las de ordenar "la actividad profesional de
los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de
los particulares", de donde se ha derivado que a través de estas normas de rango formal de Ley ha
quedado autorizada por esta la potestad reglamentaria para establecer incompatibilidades en
cuanto al ejercicio simultáneo de más de una profesión, atendiendo precisamente a los fines de
vigilancia de la ética y dignidad profesional y de respeto a los derechos de los particulares que se
expresan en la norma legal atributiva de la competencia - sentencias de
veintiséis de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro; de veintiséis de
abril de mil novecientos ochenta y nueve; veintiséis de mayo de mil novecientos
noventa y nueve; y nueve de junio de dos mil tres-.
De la misma forma, tal norma tampoco
vulnera los derechos adquiridos del demandante, dado su vínculo estatutario con la Corporación a
la que pertenece, según afirmó el Tribunal Constitucional en sentencias de veintiséis de julio de mil
novecientos ochenta y seis y once de junio de mil novecientos ochenta y
siete.".
La argumentación expuesta contenida en
nuestra Sentencia de 17 de Noviembre de 2.004, debe ser íntegramente reproducida a efectos
de desestimar el primer motivo por el que se solicitaba la nulidad del Real Decreto 1281/2002 de 5
de Diciembre, ya que en ella se resuelven las cuestiones en las que se basaban los recurrentes
para fundamentar el primer motivo en el que sustentaban la nulidad de dicho Real
Decreto.
TERCERO.- Solicitan también los actores la nulidad
de pleno derecho del Estatuto General de los Procuradores aprobado por el Real
Decreto 1281/2002, al considerar nulo el art. 8.c) del mismo. Dicho precepto en su apartado c)
establece como condición general para ser Procurador: "c) Estar en posesión del título de Licenciado en
Derecho, o de los títulos extranjeros que, con arreglo a la legislación vigente, sean homologados a
aquél, así como los títulos obtenidos en los Estados miembros de la Unión Europea que
faculten para ejercer en ellos la Procura y que hayan sido reconocidos en España de conformidad con
las disposiciones vigentes.".
Los actores entienden que el referido
precepto infringe el principio de reserva de ley, por cuanto la exigencia que en él se contiene, en
cuanto a la exigencia del título de licenciado en derecho para ejercer la profesión de procurador,
carecería del más mínimo soporte legal, regulando, sin dicho soporte, una cuestión trascendentes para
el ejercicio de la profesión, que el art. 36 de la Constitución reserva
expresamente a la ley. A mayor
abundamiento en apoyo de su
argumentación, señalan que mientras el art. 436 de la LOPJ exige a los
Abogados el título de licenciado en
derecho, nada se dice al respecto en dicha Ley Orgánica en cuanto a la
titulación necesaria para el
ejercicio de la profesión de procurador, limitándose el art. 439 de la misma
a exigir el oportuno juramento y
promesa y la correspondiente colegiación.
Del mismo modo añaden que el
art. 6.3 de la Ley de Colegios Profesionales de 1.974 no contempla entre las
materias que pueden regular los
Estatutos Generales la determinación de los títulos oficiales requeridos para
el ejercicio de la profesión, lo
que según ellos pondría de manifiesto la reserva de dicha materia en favor de la ley que habría quedado
consagrado en el art. 36 CE, sin olvidar que este Tribunal Supremo en sus Sentencias, entre las que
cita la de 8 de Marzo de 1.996, habría expresamente señalado que la función de ordenar la
profesión que contempla con carácter general el art. 3 de la ley de Colegios
Profesionales, al socaire del art. 36 CE, sólo podría ser ejercida dentro de
los límites marcados por las
atribuciones otorgadas por la ley.
CUARTO.- Planteada la vulneración del principio
de reserva de ley en relación con el art. 8.c) del Estatuto General de los
Procuradores, y expuesto el marco normativo en el que los actores fundan su pretensión, debe partirse del tenor
del art. 36 CE que establece: "La
Ley regulará las peculiaridades
propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de
las profesiones
tituladas".
Efectivamente como mencionan los actores,
el Tribunal Constitucional en su Sentencia 93/92 de 11 de Junio, dice:
"La función de ordenar la profesión que
contempla con carácter general el art. 3 de la Ley de Colegios Profesionales, al
socaire del art. 36 CE, solamente puede ser ejercida dentro de los límites marcados por las atribuciones
otorgadas por la Ley, las cuales deben ser objeto de una interpretación estricta. La razón
estriba en que, como indicamos en la STC 83/1984, fundamento jurídico 3.4, las regulaciones que
limitan la libertad de quienes desarrollan actividades profesionales y empresariales no dependen del arbitrio
de las autoridades o corporaciones administrativas. Por un lado, el principio general de libertad
que consagra la Constitución en sus arts. 1.1 y 10.1 autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas
aquellas actividades que la Ley no prohíba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones
determinadas. Y, por otro lado, el principio de legalidad que consagran los arts. 9.3 y 103.1 CE, y
que alcanza de lleno a los Colegios Profesionales cuando ordenan el ejercicio de las profesiones
tituladas (art. 36 CE), impide a las Administraciones Públicas dictar normas sin una
habilitación legal suficiente"
A la luz de tal razonamiento deben, pues,
entenderse tanto el art. 3.1 de la Ley 2/74 sobre Colegios Profesionales y 6.3
del mismo Texto legal, al que se refieren los recurrentes y que respectivamente establecen: "Quien
ostente la titulación requerida y reúna las condiciones señaladas estatutariamente tendrá
derecho a ser admitido en el Colegio Profesional al que corresponda", o el art. 6.3.a) que
señala que los Estatutos Generales regularán los aspectos relativos a la "Adquisición, Denegación
y pérdida de la condición de colegiados".
Del tenor de tales preceptos, queda
claro que para la colegiación se exige "la titulación requerida", pudiendo los Estatutos Generales regular
los aspectos relativos a la adquisición, denegación y pérdida de la condición de colegiado,
sin que en ningún momento en dichos preceptos, anteriores por otra parte a la Constitución de
1.978 se establezca que la titulación requerida, pueda ser fijada en los Estatutos Generales.
Por lo que se refiere a la Ley Orgánica
del Poder Judicial, la Ley Orgánica 19/2003 de 23 de Diciembre ha modificado la
regulación vigente en el momento de la publicación del Estatuto impugnado en cuanto a Abogados y
Procuradores, aun cuando en esencia y a los efectos aquí debatidos no ha sufrido una variación
sustancial.
En efecto, el art. 436 LOPJ, a la sazón
vigente, imponía la necesidad de ser licenciado en derecho para el ejercicio de la función de
Abogado, por el contrario el art. 438 de la misma, al regular el ejercicio de la profesión de procurador,
en ningún momento hacía mención a la exigencia de ser licenciado en derecho o de cualquier
otra titulación, limitándose el art. 439 a establecer de forma conjunta para Abogados y Procuradores la
necesidad de prestar juramento o promesa de acatamiento a la Constitución y al resto
del ordenamiento jurídico (párrafo 1º) y a exigir a ambos profesionales la correspondiente
colegiación en los Colegios respectivos.
La reforma introducida en la Ley
Orgánica del Poder Judicial por la LO 19/2003 en su art. 542 reproduce prácticamente el antiguo
artículo 436 exigiendo el título de licenciado en derecho para el ejercicio de la abogacía. Ninguna exigencia se contempla, por el
contrario, en tal sentido para los
procuradores en el art. 543 de la Ley Orgánica que regula a los mismos,
estableciendo el art. 544 de forma
común para Abogados y Procuradores la necesidad de prestar juramento o promesa y
la necesaria colegiación de ambos,
antes de iniciar su ejercicio profesional, en términos idénticos a los del art. 439 de la LOPJ vigente al
publicarse el Estatuto hoy recurrido.
Partiendo pues de la previsión del art.
36 de la Constitución, queda evidenciado que ni en la Ley de Colegios Profesionales anterior a la
misma, ni en la Ley Orgánica del Poder Judicial que contiene la regulación legal única y
exclusiva de los Procuradores, se contempla la necesidad de la licenciatura en derecho para el
ejercicio de la función de procurador.
QUINTO.- Así definido este marco normativo
resulta de especial trascendencia tener en cuenta lo dicho por este Tribunal Supremo entre
otras, en Sentencias de 17 de Mayo de 1.999 (Rec.604/95) o de 11 de Junio de 2.002 (Rec. 534/95)
donde se señala:
"El artículo 36 CE (RCL 1978\2836 y
ApNDL 2875), que establece la necesidad de regulación legal para el régimen jurídico de los Colegios
Profesionales y «el ejercicio de las profesiones tituladas», debe ser interpretado en el sentido de
que la decisión constitucional de reservar a la ley en sentido estricto, a la ley formal emanada del
poder legislativo, como resulta de las Sentencias del Tribunal Constitucional
núm. 83/1984 (RTC 1984\83), 42/1986 (RTC 1986\42), 93/1992 (RTC 1992\93) y
111/1993 (RTC 1993\111), se refiere a los siguientes extremos: a) la existencia
misma de una profesión titulada, es
decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos
concretos, b) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio, y c) su contenido o conjunto
formal de las actividades que la integran; y todo ello porque el principio general de libertad que
consagra la Constitución en sus artículos 1.1 y 10.1 autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas
aquellas actividades que la ley no prohíba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones
determinadas, y porque el significado último del principio de reserva de ley, garantía esencial de
nuestro Estado de Derecho, es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que
corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo
que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus
productos normativos propios que son los reglamentos (en este mismo sentido Sentencia de esta
Sala 9 de diciembre de 1998)." De
cuanto se ha dicho ninguna duda hay de que los requisitos y títulos necesarios
para el ejercicio de una profesión,
en este caso la de Procurador, deben estar regulados por ley formal, emanada del poder legislativo, en
cumplimiento de lo dispuesto en el art. 36 CE, que contempla una reserva de ley en sentido estricto
referida a los extremos que se mencionan en las citadas Sentencias de este Tribunal Supremo,
entre otros, la titulación necesaria para el ejercicio de la profesión.
Siendo ello así, y toda vez que como se
ha dicho, las normas con rango de ley que regulan el ejercicio de la función de procurador,
no contemplan como requisito para el ejercicio de la misma el hallarse en posesión del título de
licenciado en derecho, debe concluirse que el art. 8.c) del Estatuto General de los Procuradores
aprobado por Real Decreto 1281/2002, no es respetuoso con el principio de reserva de
ley.
Nada puede decirse en el marco de este
recurso en relación al art. 5 del Estatuto General de los Procuradores del año
1.982, Estatuto que contenía una disposición transitoria en la que se respetaban derechos adquiridos, a
diferencia de lo que ocurre con la Disposición Transitoria única del Real Decreto 1281/2002 que
únicamente establece:
"Los Colegios de Procuradores y los
Consejos de los Colegios de Comunidad Autónoma, sin perjuicio de lo establecido por la
legislación autonómica, aplicarán el presente Estatuto General desde su entrada en vigor y deberán
adaptar sus correspondientes Estatutos particulares en el plazo de un año desde que ésta se
produzca. Los Estatutos
particulares conservarán su vigencia
en todo aquello que no contravenga lo establecido en este Estatuto
General"
SEXTO.- En definitiva, queda claro que no
exigiéndose por ninguna ley formal emanada del poder legislativo, la titulación de licenciado
en derecho para el ejercicio de la función de procurador, el art. 8.c) del
Estatuto vulnera el principio de reserva de ley, pues no puede imponer este un
requisito que no imponía la Ley
Orgánica del Poder Judicial vigente al publicarse el mismo, aspecto que se reafirma por el hecho de que la Ley
Orgánica 19/2003 al reformar la Ley Orgánica del Poder Judicial, con posterioridad al Real
Decreto 1281/2002, de 5 de Diciembre hoy impugnado, tampoco ha incluido en su art. 543 al regular a
"los procuradores" la necesidad de título de licenciado en derecho, a diferencia de lo que hace en
su art. 542 para los abogados.
Tampoco
está de más recordar que el propio Abogado del Estado en su contestación a
la demanda, después de decir que
"no nos parece interpretación extensiva concluir que en el ámbito material de atribuciones y contenido de
los Estatutos Generales pueda incluirse la determinación del concreto título profesional
característico y determinante de la procedencia de la Colegiación", continúa aceptando que la LOPJ no exige
título de licenciado en derecho señalando "de otra parte, siendo cierto que la regulación legal
(única y exclusiva) que de los Procuradores contiene la LOPJ (art. 543, redactado por LO 19/2003, de
23 de diciembre) y a diferencia del caso de los abogados- no asocia aquella figura con el título
de Licenciado en Derecho, no lo es menos que la índole de las funciones que se les encomiendan
resultan ínsita y connaturalmente afines al ámbito funcional propio de los Licenciados en Derecho
(actuación ante Juzgados y Tribunales)".
La argumentación así
expuesta es obvio que en modo alguno sirve para descartar la vulneración del
principio de reserva de ley que de
alguna forma viene a admitir cuando el Abogado del Estado reconoce que en la LOPJ, que es la única y exclusiva que
regula a los procuradores, no se contempla la necesidad de ser licenciado en derecho para
ejercer las funciones de Procurador.
Por lo que se refiere al Consejo General
de los Procuradores de los Tribunales de España, después de remitirse exclusivamente a
los preceptos invocados por los recurrentes para alegar que de la no regulación expresa por la LOPJ
no cabría hacer una interpretación negativa, hace en su contestación a la demanda, unas
consideraciones abstractas en los siguientes términos: "Por otro lado, además del amparo legal, no
parece, como manifiesta la parte codemandada, que en este caso sea excesiva o extralimitada la
obligación de recogida en el precepto impugnado de la posesión del título de Licenciado en
Derecho, sobre todo teniendo en cuenta la profesión de referencia, y la inmediación que la
figura de la procura tiene con los Juzgados y Tribunales". Tampoco la argumentación de este
codemandado aporta una fundamentación jurídica que permitiera concluir que no ha habido una
vulneración del principio de reserva de ley.
Por todo lo expuesto y toda vez que el
citado art. 8.c) del Estatuto General de los Procuradores vulnera dicho principio de reserva de
ley, debe procederse a la anulación de ese artículo, sin necesidad de entrar ya en el examen del
tercero de los motivos de nulidad contemplados en la demanda, en cuanto se refería a la
infracción por parte de la Disposición Transitoria Única de los principios de seguridad jurídica y de
irretroactividad, pero en relación con el referido art. 8.c) y los posibles derechos que se hubieran
adquirido para ejercer las funciones de procurador, sin tener el titulo de licenciado en
derecho.
La vulneración del principio de reserva
de ley por ese art. 8.c) comporta la nulidad del mismo, pero no la del Real Decreto 1281/2002 en su
integridad, como pretendían los actores y tal y como ha señalado ya esta misma Sala y Sección en
las Sentencias que se recogen en el segundo de los fundamentos jurídicos de esta.
SÉPTIMO.- De conformidad con el art. 139 de la ley
jurisdiccional, no se aprecian méritos que
determinen la imposición de una especial condena en
costas.
Fallo
Que
estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por
Dña.Clara, Dña.Flora, Dña.María, D.Fermín, D.Inocencio, D.Luis y D.Rubén contra
el Real Decreto 1281/2002, por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de
España, declaramos la nulidad del art. 8 del mismo en su apartado c). Todo ello sin hacer especial
pronunciamiento en cuanto a las costas causadas.
Publíquese el presente fallo en el
Boletín Oficial del Estado conforme al art. 72 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa
Así
por esta nuestra sentencia, , lo
pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior
sentencia por la Excma.Sra. Magistrada Ponente Doña Margarita Robles Fernández, estando la Sala
celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario,
certifico.