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LOS SEMINARIOS DE LA S.E.P.
II. EL RETO DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL
EL PROYECTO DE LEY DE FORMACIÓN PROFESIONAL Y DE LAS CUALIFICACIONESFrancisco Asís de Blas
En la actualidad se está debatiendo en el Parlamento de la Nación un
Proyecto de Ley de Formación Profesional y de las Cualificaciones,
aprobado por el Gobierno en diciembre de 2001. Dado que cualquier
Proyecto de Ley es susceptible, obviamente, de enmiendas, las
consideraciones vertidas en estas breves reflexiones (que se fundan en
el texto del actual Proyecto de Ley) deberán ser matizadas a la vista
de las modificaciones que, en su caso, se produzcan durante la tramitación
de dicho Proyecto. En sí mismo, el hecho de que la Formación Profesional sea abordada en términos
de un texto legal singular es ya una buena noticia. Además, si se
tienen presentes las graves limitaciones
de las que adolecen los Programas Nacionales de FP (fundamentalmente, la
de ser Programas incumplidos en su práctica totalidad), resulta
especialmente oportuno un texto legal sobre la FP, ya que este tipo de
formación precisa de un decidido impulso institucional, legal y
presupuestario, si quiere adaptarse y responder eficazmente a los retos
que le plantea la sociedad contemporánea. En este sentido, el nuevo proyecto de ley podía constituirse en el
instrumento oportuno para articular dicho impulso, no sólo procurando
subsanar las insuficiencias y limitaciones detectadas respecto al
desarrollo de los Programas Nacionales de FP, sino también y sobre todo
abordando las cuestiones pendientes que un sistema eficaz de
cualificaciones y FP debe tener planteadas y resueltas. Por lo demás,
un texto único sobre la FP con rango de ley se convierte en referencia
indiscutible para identificar el marco estatal de las políticas de
cualificaciones y FP. Sin embargo, salvo que en su tramitación experimente modificaciones
sustantivas, no parece que este proyecto de texto legal pueda responder
eficazmente a las expectativas que su anuncio despertó en relación con
el impulso que requiere la FP en nuestro país. En efecto, el Proyecto de Ley empieza por denominarse “de la Formación
Profesional y de las Cualificaciones”, lo cual hace sospechar que para
sus promotores sea más importante el medio o instrumento (la Formación
Profesional) que el fin al que sirve este instrumento (las
Cualificaciones). Más adelante, en su Título Preliminar, tras enunciar los principios (artículo
2) y fines (artículo 3) a los que debe servir el Sistema Nacional de
Formación Profesional y Cualificaciones, se establecen los
“instrumentos” y “acciones” que forman dicho Sistema Nacional
(artículo 4). Al no quedar claro en el propio texto cuáles son los
instrumentos y cuáles las acciones, cabe deducir por los términos de
su redacción que se consideran “instrumentos” el Catálogo Nacional
de Cualificaciones Profesionales (que incluirá el contenido de la
formación asociada a cada cualificación) y un procedimiento de
evaluación, acreditación y registro de las cualificaciones; y que se
consideran “acciones” la información y orientación en materia de
formación profesional y empleo (reiteración de un fin enunciado en el
artículo anterior) y la evaluación y mejora de la calidad del Sistema.
Se desconoce cuál ha sido la lógica que ha llevado a enumerar sólo
estos instrumentos y acciones del Sistema, y no otros, salvo que haya
sido el hecho de que la información y orientación, por un lado, y la
evaluación y calidad del Sistema, por otro, merezcan un Título
singularizado para su tratamiento en el proyecto de texto legal (los Títulos
III y el IV, respectivamente). El artículo 5 (sobre la regulación y coordinación del Sistema Nacional de
FP y Cualificaciones), debiendo ser un artículo decisivo para
establecer criterios sobre quién y cómo debe desarrollar el Sistema y
qué papel corresponde en el mismo a las Comunidades Autónomas, se
despacha con un genérico “corresponde a la Administración General
del Estado la regulación y la coordinación del Sistema, sin perjuicio
de las competencias que corresponden a las CCAA …”. En otros términos,
no se aclaran –ni, por tanto, se resuelven- las cuestiones
fundamentales que, probablemente, están en la raíz del bloqueo al
desarrollo del Sistema Nacional de Cualificaciones. Por lo que respecta al sujeto de la Administración General del Estado,
sigue sin definirse quién va dirigir en nombre de ella la política
estatal de cualificaciones y FP, por lo que cabe deducir que todo seguirá
igual: los Ministerios de Trabajo y de Educación seguirán alternándose
en la dirección de las meras tareas de coordinación asignadas al
Consejo General de la FP, y los agentes sociales –aparte de participar
en este Consejo- seguirán gestionando la Formación Continua, con la
supervisión del Ministerio de Trabajo. Por lo que respecta al papel que
corresponde desarrollar a las CCAA en el establecimiento e implementación
del Sistema Nacional, el Proyecto de Ley ni siquiera alude al desarrollo
de una norma básica reguladora al que hacía referencia el
Segundo Programa Nacional de FP, y que hasta el momento sigue sin
producirse. En este clima de indefinición, resulta muy difícil
adivinar quién y cómo va a tomar la iniciativa para establecer este
Sistema Nacional de Cualificaciones, que desde 1993 se viene postulando
como necesario. Ciertamente, los artículos 7 y 8 remiten al Gobierno, respectivamente, la aprobación de la estructura y del contenido del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales y la fijación de los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias. Pero ello no hace más que aludir al final del proceso de regulación, que obviamente corresponde al Gobierno, dado el carácter nacional que deben tener estas regulaciones. El inicio y el desarrollo del proceso, así como, particularmente, el papel que desempeñan las CCAA en el mismo, continúa siendo una incógnita que el proyecto de ley no desvela. Esta misma indefinición sobre quién, cómo y cuándo va a implementar los objetivos, acciones y procedimientos que –de acuerdo con el Proyecto de Ley- constituyen el Sistema Nacional de FP y Cualificaciones puede apreciarse también en el tratamiento que el texto da a la elaboración del Catálogo Modular de FP, al desarrollo de un sistema eficaz de información y orientación profesional o al necesario impulso de calidad que precisa el conjunto del Sistema. Por lo demás, el artículo 7 alude a un Catálogo Modular de Formación Profesional, constituido por los contenidos de formación asociada a las cualificaciones nacionales que se vayan identificando e incorporando al Catálogo Nacional de Cualificaciones. Sin embargo, más adelante, el artículo 10 señala que los Títulos y los Certificados de Profesionalidad constituyen “las ofertas formativas referidas al Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales”. De acuerdo con ello, el citado Catálogo Modular de FP no sería otra cosa que la fusión de los Títulos y los Certificados de Profesionalidad que se vayan elaborando. Y, aparte de la más que discutible equivalencia –en términos exclusivamente formativos- que el Proyecto de Ley propone entre Títulos y Certificados de Profesionalidad, ello supondría que una Comunidad Autónoma no podría realizar ofertas formativas -asociadas a cualificaciones- distintas que las de los Títulos (en cuya elaboración de contenidos formativos ha participado) y las de los Certificados de Profesionalidad (en cuya elaboración de contenidos no ha participado). Resultaría paradójico que, mientras que para la elaboración de la FPR se ha contado con la participación decisiva de cada Comunidad Autónoma, en la elaboración de otras ofertas formativas asociadas a cualificaciones –que, sin duda, son las que más requiere la población activa- no tengan competencia alguna las CCAA. En fin, el Proyecto de Ley introduce también dos iniciativas supuestamente novedosas: los centros integrados de formación profesional y los centros de referencia nacional. Sobre los primeros, baste aludir a la experiencia de los mismos que puede acreditar ya la Comunidad del País Vasco para desmentir su carácter novedoso. Respecto a los segundos, sobre los que también existen experiencias anteriores (aunque, en este caso, fracasadas: los Centros de Formación, Innovación y Desarrollo de la FP, regulados por Orden Ministerial en 1994), parece obvio que su implantación tendrá que producirse de acuerdo con la Comunidad Autónoma correspondiente. En definitiva, el Proyecto de Ley de la FP y de las Cualificaciones eleva a la categoría de ley gran parte –aunque ni siquiera todo- de las propuestas y de los objetivos de los Programas Nacionales de FP, particularmente del Segundo, pero se limita a ello sólo. Es decir, no crea -ni establece- los instrumentos, mecanismos y/o procedimientos que garanticen la implementación de dichos objetivos y propuestas y que desbloqueen el desarrollo del Sistema Nacional de Cualificaciones. En este sentido, constituye una oportunidad histórica perdida, a través de la cual se podrían haber arbitrado los impulsos institucionales, legales y presupuestarios que el desarrollo de dicho Sistema sigue requiriendo. Por lo demás, ha propuesto como señuelo dos iniciativas engañosamente “nuevas” (los centros integrados y los centros de referencia nacional); y, en medio del barullo, se ha “colado” una más que cuestionable e injustificable equivalencia entre Títulos Profesionales y Certificados de Profesionalidad. -
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