EL ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL:

LUIS CARLOS ALZATE RÍOS

ABOGADO

INTRODUCCIÓN

La más
grande innovación del constituyente de 1991 fue la acción de
tutela. La llamo gran innovación dado que gracias a ella se ha logrado
un cambio en la mentalidad jurídica del país, la
constitución ha estado en manos de todos y cada uno de los colombianos y
ha logrado tener el carácter de norma jurídica que otorga
derechos subjetivos a los habitantes del territorio.

La Corte
Constitucional ha colaborado de
manera ardua en el fortalecimiento de la acción de tutela, a
través de la eventual revisión de los fallos (Artículos 86
y 214 de la Constitución
Política), con el fin de que éste, el
máximo organismo de la
Jurisdicción Constitucional, examine las decisiones
adoptadas por los jueces de instancia, confirme o revoque las mismas y realice
diferentes construcciones jurisprudenciales alrededor de la interpretación
del texto constitucional. Esto constituye un mecanismo de unificación de
la jurisprudencia de los diferentes despachos de instancia, con el fin de
lograr la materialización de la seguridad jurídica y el derecho a
la igualdad.

Las sentencias
de las salas de revisión o de la sala plena, en principio solo producen
efectos interpartes, es decir, circunscritos al ámbito de acción
del proceso en particular. No obstante lo anterior, la Corte ha establecido la
posibilidad de que sus fallos de revisión produzcan efectos más
allá de las partes involucradas en el proceso. Lo anterior lo ha
realizado a través de varias construcciones jurisprudenciales, entre
ellas el llamado Estado de Cosas Inconstitucional. La presente
disertación pretende desarrollar la doctrina del Estado de Cosas
Inconstitucional, definirlo, establecer los requisitos para su declaratoria,
efectos y en general realizar un estudio crítico y análisis de
esta construcción jurisprudencial de la Corte.

Lo anterior se realizará teniendo en
cuento los fallos en los cuales la Corte ha declarado dicho estado de cosas
contrario a la constitución, los que serán confrontados con las
normas constitucionales y legales que regulan la competencia de la Corte Constitucional. En
una primera parte se estudiará la doctrina en general, a la luz de los
diferentes fallos que la declaran y posteriormente en una segunda parte se
analizarán los alcances, efectos y se plantearán las criticas a
dicha doctrina constitucional.

Para iniciar el
análisis del Estado de Cosas Inconstitucional, es importante partir de
una definición de dicho concepto.

El Estado de Cosas
Inconstitucional, es un conjunto de hechos, acciones u omisiones que dan como
resultado una violación masiva de los derechos fundamentales. Estos
hechos pueden emanar de una autoridad pública específica que
vulnera de manera constante los derechos fundamentales, o de una problema
estructural que no sólo compromete una autoridad en particular sino que
incluye consigo la organización y funcionamiento del Estado, y que por tanto
se puede calificar como una política pública, de donde nazca la
violación generalizada de los derechos fundamentales.

Entremos a explicar la
definición intentada, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

1.     LOS FALLOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN
TORNO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL: TENDENCIAS Y VARIACIONES
JURISPRUDENCIALES

La jurisprudencia de la Corte Constitucional
que ha declarado el Estado de Cosas Inconstitucional ha presentado variaciones
a lo largo de la creación y estructuración de dicha doctrina
jurisprudencial.

La Corte ha centrado la declaratoria en tres
tesis fundamentales: a) la falla estructural o política pública
del Estado, b) la falla en la estructura interna de una entidad pública
y c) la falta de voluntad política del gobierno. Se pasan a estudiar
seguidamente dichas tesis.

a)
EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL
COMO UNA FALLA ESTRUCTURAL Y/O UNA POLÍTICA PÚBLICA DEL ESTADO

La primera providencia que declara el Estado de
Cosas contrario a la Constitución, fue la SU 559 de 1997. En dicha
sentencia se revisaban dos expedientes acumulados de tutelas interpuestas por
docentes de los municipios de María la Baja y Zambrano (Bolívar),
los cuales alegaban la violación del derecho fundamental a la salud por
parte de los Alcaldes, puesto que no se encontraban afiliados al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio. La Corte después de analizar lo
concerniente a la política económica de la educación en el
país con relación a la distribución del situado fiscal y
al nombramiento de docentes sin contar con recursos presupuestales para ello,
concluye que se está frente a “...
un problema general que afecta a un número significativo de docentes en
el país y cuyas causas se relacionan con la ejecución desordenada
e irracional de la política educativa” (1). La Corte
seguidamente pasa a analizar la pertinencia de la declaratoria y de la toma de
medidas conducentes a hacer cesar el estado de cosas contrario a la
constitución, apoyándose en la colaboración
armónica de los órganos del Estado (Artículo 113 de la
C.P.) y en la inminencia del desbordamiento de la acción de tutela para
la protección de los derechos fundamentales violados de manera
generalizada por el Estado (2), es decir, tomo en cuenta un factor cuantitativo
para evitar la congestión y disminuir el número de procesos en
los que se ventilen los mismos hechos y así cortar el problema de
raíz, no solo para los casos analizados, sino para que el Estado rehaga
su política que vulnera los derechos fundamentales.

La jurisprudencia en comento, es reiterada por
la Corte en las Sentencias T 153, T 590 y T 606 de 1998, en las cuales la Corte
declara el Estado de Cosas Inconstitucional en el sistema carcelario
colombiano. En la primera sentencia aludida (ST 153 de 1998) basa la
declaratorio en la inexistencia de política criminal, en la negligencia
e ineficacia de los responsables del sistema carcelario. Se trata no solo de la
violación de los derechos fundamentales de los reclusos por parte del
INPEC, sino que todos los actores del sistema (Ministerio de Justicia,
Departamentos, Municipios, Rama Judicial y Rama Legislativa) influyen por
acción u omisión, es decir, que en la vulneración
confluyen y coadyuvan múltiples entidades del Estado y por tanto se
puede calificar como una falla estructural del sistema por la ausencia de
políticas públicas. Reitera la declaratoria en el sistema
carcelario a través de la
Sentencia T 590 de 1998, por no ser este sistema capaz de
garantizar la vida de los defensores de derechos humanos recluidos.
Posteriormente declara el estado de cosas inconstitucional en el sistema
carcelario, dado que el mismo no puede garantizar el derecho a  la salud y asistencia médica de
los reclusos (ST 606-1998). En estas sentencias se tiene en cuenta para la declaratoria
del estado de cosas inconstitucional, la vulneración de los derechos
fundamentales originados en una deficiencia estructural del Estado como un todo
o en el Hecho de que el Estado asuma como política institucional la
violación de un derecho fundamental, dado que el INPEC no es el
único responsable de la política carcelaria del país.

En las sentencias T 559 y U 909 del 2000, pone
en conocimiento de las autoridades el desorden administrativo, financiero y
político del Departamento del Chocó, siguiendo los lineamientos
referentes a la vulneración masiva de los derechos fundamentales y una
falla estructural del Estado que no solo compromete a la entidad demandada.

b)
EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL
COMO UNA FALLA EN LA
ESTRUCTURA INTERNA DE UNA ENTIDAD PÚBLICA

La doctrina inicialmente fijada en la sentencia U 559 de
1997, es variada en las sentencias T 068 y T 439 de 1998. En ambas providencias
se decide la revisión de tutelas interpuestas por pensionados en contra
de la Caja Nacional
de Previsión CAJANAL, por la violación por parte del este entidad
de su derecho fundamental de petición. No se trata aquí ni de una
falla estructural del Estado en general, ni de una política
pública, sino en la falla en la estructura interna de una
institución pública en particular, de donde se deriva una
ineficiencia e inoperancia administrativa, que a su vez genera violaciones
constante y generalizadas de los derechos fundamentales.

Nuevamente la Corte tiene en cuenta el factor
cuantitativo de número de tutelas interpuestas en contra de CAJANAL para
declarar el estado de cosas contrario a la constitución.

En igual sentido la sentencia T 289 de
1998,  donde la Corte declara el
Estado de Cosas Inconstitucional en el municipio de Ciénaga (Magdalena),
por el hecho de que este no cancelaba los salarios de manera oportuna a sus
trabajadores. Dicha conducta de la entidad territorial era reiterada y se
originaba en la falta de previsión presupuestal de dichas erogaciones,
es decir, por la negligencia administrativa del municipio. También tomo
en cuento el carácter cuantitativo, en el sentido de analizar que en el
Juzgado Laboral del Circuito de Ciénaga, cursaban más de 200
procesos ejecutivos en contra del municipio, de donde colige una vulneración
generalizada del derecho al pago oportuno de los salarios por parte de
éste.

c)
EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL
COMO LA FALTA DE
VOLUNTAD POLÍTICA

Merece comentario aparte la sentencia U 250 de
1998, en donde la Corte declara el Estado de Cosas Inconstitucional en la
carrera notarial. Revisa la Corte en esta ocasión, una tutela
interpuesta por una ex – notaria del círculo de Medellín,
quién fue destituida de su cargo a través de acto administrativo
expedido por el Presidente de la República, el cual carecía de
motivación.

La Corte al estudiar el caso planteado por la
ex – notaria, lo analiza a la luz del inciso 2 del artículo 131 de
la
Constitución Política, el cual consagra el
nombramiento de los notarios por concurso. Es así, como considera que la
no convocatoria a concurso constituye una falta de voluntad política del
gobierno, lo que a su vez genera un Estado de Cosas Inconstitucional alrededor
de la carrera notarial.

Una vez analizada la jurisprudencia existente a
la fecha sobre el tema planteado, se pasa a realizar un estudio de los efectos
de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional.

1.     ALCANCES Y EFECTOS DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO
DE COSAS INCONSTITUCIONAL

Para estudiar los alcances y efectos de la
declaratoria del estado de cosas inconstitucional, es necesario estudiar los
alcances y efectos de las sentencias de la Corte Constitucional.

En primer lugar, es importante precisar que la
declaratoria del estado de cosas inconstitucional lo realiza la Corte al
momento de revisar los fallos de tutela de los jueces de instancia. Por lo
tanto, los efectos deben estudiarse con base en las normas que regulan los
efectos de las sentencias de revisión de tutelas, lo que encuentra su
regulación legal en los artículos 36 del Decreto 2591 de 1992 y
48 numeral 2 de la ley 270 de 1996, normas que me permito transcribir:

“ARTÍCULO 36. EFECTOS DE LA REVISIÓN. Las
sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo
surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas
inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual
notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las
decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por
ésta.” (3)

“...

2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción
de tutela tiene carácter obligatorio únicamente para las partes.
Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad
de los jueces.” (4)

La anterior norma parece clara al establecer
los efectos de los fallos de la Corte en revisión de tutelas. Sin
embargo, la jurisprudencia constitucional no es uniforme al interpretar dichas
normas para determinar los efectos de los fallos de revisión. Para citar
solo dos ejemplos, uno de los cuales interpreta de forma literal las normas
transcritas (ST 321 de 1993) y restringe los efectos del fallo a las partes, y
otro en el cual se hace generales los efectos de sus fallos de tutela, dado que
a través de ellos la Corte fija la forma como debe interpretarse la
constitución y en particular los derechos fundamentales (ST 260 de 1995).
Además de lo anterior, el estado de cosas inconstitucional lo podemos
calificar como una excepción jurisprudencial a las normas citadas y como
una declaratorio de inconstitucionalidad no de normas sino de hechos. Por lo
tanto, los efectos del fallo que declare el estado de cosas inconstitucional
van más allá de las partes del proceso.

Si se analiza lo anterior a la luz de las
sentencias estudiadas en el capítulo 1, la Corte a tomado medidas
conducentes a subsanar los hechos que generan violación constante y
reiterada de los derechos fundamentales que incluyen una amplia gama de
autoridades públicas que no intervinieron en el proceso, pero que se ven
compelidas a adoptar una serie de medidas para dar por terminada la
violación de los derechos fundamentales. Por ejemplo en la SU 559 de
1997, las partes del proceso eran como demandantes un grupo de docentes y como
demandados los municipios de María la Baja y Zambrano. Sin embargo, la
Corte ordena a las autoridades competentes (Ministro de Educación,
Ministro de Hacienda y Crédito Público, Director del Departamento
Nacional de  Planeación y a
los demás miembros del CONPES Social; Gobernadores y Asambleas
Departamentales, y Alcaldes y Concejos Municipales) que en un término
razonable corrijan la situación que dio origen a las acciones de tutela.

Es así como nos encontramos frente a una
actuación judicial sin parte especificas, como de hecho es toda
revisión de los fallos de tutela por parte de la Corte, y además
la Corte se aventura y vincula con su sentencia a autoridades que no hicieron
parte en ningún momento del proceso, hecho este que se puede entender
como una violación por parte de la Corte Constitucional
del debido proceso. Por lo tanto, creemos que la Corte, en primer lugar, no
debe abstenerse de declarar el estado de cosas contrario a la
constitución porque con ello vulneraría el derecho al debido
proceso de los demás vinculados con su decisión final, sino que
debe realizar una ponderación entre el derecho que pretende tutelar y el
debido proceso de los no vinculados y tomar la decisión que más
se avenga a los principios constitucionales. En caso de que la
ponderación se incline hacia el debido proceso de los demás
presuntos afectados, declarar la nulidad de lo actuado y ordenar que se rehaga
el proceso integrando en contradictoria para así dar la posibilidad de
que se hagan parte en el proceso y adelanten las gestiones pertinentes en
defensa de sus intereses.

a)
FINES DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO
DE COSAS INCONSTITUCIONAL

La Corte al momento de declarar el estado de
cosas contrario a la constitución, no pretende más que lograr la
realización efectiva de las normas constitucionales y conlleva a que “La incorporación dentro de la
jurisprudencia constitucional de la doctrina que aquí se ha venido
analizando implica un reconocimiento por parte de la Corte de la diferencia
radical que puede existir entre lo consagrado normativamente y lo real en
términos sociales” (5), lo anterior, trayendo a
colación al Profesor José Libardo Ariza en el artículo
referenciado en el pie de página.

Con relación a los fines
prácticos de las declaratorias del estado de cosas inconstitucional,
estos son diversos y se analizarán alrededor de cada fallo.

§
SU
559 DE 1997: Al ser esta la providencia que le dio vida a la institución
jurisprudencial en estudio, la Corte fue un poco laxa en las medidas y ordenes
que impartió.

§
ST
068 Y ST 439 DE 1998: Ambos casos alrededor de CAJANAL, hacen pensar que las
medidas tomadas en las dos declaratorias, no han surtido efectos
prácticos y que dicha institución reitera la vulneración
de los derechos fundamentales de sus afiliados.

§
SU
250 DE 1998: En este fallo se ordenaba al gobierno realizar el concurso
notarial, el cual a la fecha no se ha llevado a cabo, entre otras cosas por las
tutelas interpuestas por los notarios en ejercicio, lo que resulta
paradójico.

§
ST
289 DE 1998: Se desconocen los efectos producidos con este fallo.

§
ST
153, ST
590 Y ST 606 DE 1998: En forma reiterada se declara el estado de cosas
inconstitucional alrededor del sistema carcelario, sin embargo el hacinamiento,
la falta de controles a los ingresos, las muertes producidas al interior de los
penales,  los motines e intentos de
fuga, son el pan de cada día de este sistema, lo que hace colegir que no
obstante las ordenes impartidas por la Corte, estas no han sido satisfechas en
su totalidad.

§
ST
559 DE 1998 Y SU DEL 2000: Ambos fallos se centra en los problemas
presupuestales del Departamento del Chocó con relación a sus
pensiones, el primero de ellos puso como término en el cual debían
corregirse y realizarse las correspondiente partidas presupuestales antes del 1
de enero de 1999, lo cual no se cumplió, tal como se desprende de la
lectura de la sentencia U
090 del 2000 y por el contrario la Corte nuevamente tuvo que declarar el estado
de cosas inconstitucional en el Departamento del Chocó con
relación al mismo tema.

En general los fallos no producen grandes
transformaciones institucionales, dado que las ordenes específicas que
ha dado la Corte para proteger los derechos fundamentales, tienen un
carácter general y no delimitado en el tiempo.

b)
SUSTENTO CONSTITUCIONAL DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO
DE COSAS INCONSTITUCIONAL

La Corte Constitucional tiene una competencia que podemos
interpretar como restringida si tomamos de forma literal el aparte “... en los estrictos y precisos
términos de este artículo ...” contenida en el
artículo 241 de la Constitución Política, el cual fija
su competencia. Por tanto de la simple lectura de la mencionada norma, es claro
que dentro de la competencia de la Corte no está la de declarar el
estado de cosas contrario a la constitución y mucho menos la facultad de
dar ordenes precisas y perentorias a la administración.

Sin embargo, no considero que esta sea la
interpretación que haya de darse a la competencia de la Corte.

La Corte Constitucional solo tiene un límite en su
competencia y es el de realizar todo lo que esté a su alcance para
lograr que la constitución conserve su integridad y supremacía
frente a las demás normas, frente al poder desorbitado de alguno o
algunos funcionarios o instituciones públicas y frente a la misma
realidad social. Por esto, creo que la Corte tiene plena competencia para
declarar el estado de cosas contrario a la constitución y además
de ello tomar todas y cada una de las medidas que crea conveniente para que
dicha declaratoria surta los fines que tiene como es la efectividad real y
material del texto constitucional. Dicha efectividad constitucional es la
máxima expresión de la integridad y supremacía constitucional.

c)
EL INCIDENTE DE DESACATO Y EL ESTADO
DE COSAS INCOSNTITUCIONAL

Alrededor del incidente de desacato y el estado
de cosas inconstitucional, nos planteamos los siguientes interrogantes:

¿Es viable iniciar un incidente de
desacato por el incumplimiento de un fallo en el cual se declare el estado de
cosas inconstitucional, en especial alrededor de las medidas ordenadas no en el
caso particular, sino como medidas tendientes a resolver de raíz el
problema generalizado?

De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta
¿quién o quienes estarían legitimados para iniciar tal
incidente?

La respuesta al primero de los interrogantes
parece en principio obvia, dado que se trata de una orden judicial tomada en un
proceso de tutela y así lo consagra la reglamentación de dicha
acción (Artículos 52 y siguientes del Decreto 2591 de 19991). Sin
embargo y por el contenido sui generis
de los fallos que declaran el estado de cosas inconstitucional (Medidas de
carácter general que vinculan a personas que no hicieron parte del proceso)
la respuesta merece un poco de reflexión.

En primer lugar y analizando el sustento y
justificación constitucional de la declaratoria, nos hace pensar en una
respuesta afirmativa a la pregunta analizada. Las dudas nos surgen, por una
parte dado que los fallos que declaran el estado estudiado, emiten ordenes de
carácter general y no limitado en el tiempo, por lo que sería
difícil establecer y delimitar el desacato del fallo; y por otra parte
en el debido proceso al incluir como responsable de realizar determinada
conducta a alguien que no intervino en el proceso. Estas dudas las podemos
resolver con base en las argumentaciones presentadas en el acápite
anterior sobre la ponderación que debe existir entre el derecho de las
autoridades y personas no vinculadas al proceso y los derechos fundamentales de
las personas que pretenden proteger con la declaratoria. Por
esto, no inclinamos a pensar en la procedencia del incidente de desacato en
contra de las autoridades vinculadas por el fallo, siempre y cuando lo ordenado
sean conductas específicas y sea posible calificar el desacato.

Con relación a la segunda pregunta
(¿quién o quienes estarían legitimados para iniciar tal
incidente?) creemos que la respuesta deberá ser cualquier persona,
puesto que lo que se pretende proteger con la declaratoria del estado de cosas
inconstitucional, más que los derechos fundamentales de X o Y personas,
es la integridad y primacía del orden constitucional y todos los
colombianos estamos en el deber de valer por que permanezcan incólumes
los mandatos constitucionales (Artículo 98 de la
Constitución Política).

NOTAS:

(1) CORTE CONSTITUCIONAL
COLOMBIANA. Sentencia U 559 de 1997, fundamento jurídico No. 30.

(2) Ibídem, fundamento jurídico No. 31.

(3) DECRETO 2591 de 1992,
Artículo 34.

(4) LEY ESTATUTARIA DE LA
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA COMENTADA. Santa Fe de
Bogotá: Editorial Legis S.A., 1996, Artículo 48 numeral 2,
pág. 44.

(5)
ARIZA, Libardo José. La Realidad contra el Texto: Una
Aproximación al Estado de Cosas Inconstitucional, en REVISTA TUTELA,
ACCIONES POPULARES Y DE CUMPLIMIENTO, Santa Fe de Bogotá: Editorial
Legis S.A., 2000. Tomo I No. 4 pág. 975.