I.S.S.N.: 1138-9877
Cuadernos Electrónicos de Filosofía del Derecho. núm. 6-2002
INMIGRACIÓN Y SERVICIOS SOCIALES. ENTRE EL
ESTEREOTIPO Y LA REALIDAD
Xavier
Montagud (Servicio de Acción Social. Conselleria de Benestar Social.
Generalitat Valenciana).
Francesc
Torres (Socioleg i treballador social. Investigador del Departament de Sociologia
i Antropologia Social. Universitat de València.)
Suele ocurrir que operamos la
realidad de un fenómeno utilizando estereotipos que nos faciliten una medida
mínima de información y comprensión sin conciencia del resultado que ello nos
va a deparar. Para el caso de la inmigración como para el de otros muchos
fenómenos funciona dicho estereotipo, y este toma forma mediante la figura de
un varón, marroquí, que ha entrado ilegalmente en España utilizando patera, y al que asociamos con el mundo
de la ilegalidad, pobre, escaso en recursos y en muchos casos dependiente y
usuario de nuestro sistema básico de protección social, alimentando así en
cierta manera el mito de la invasión del moro al que ineludiblemente asociamos
nuestros miedos y prejuicios. Si bien la mayoría de los estudios y los datos
que manejamos comienzan a cambiar esa foto fija, es importante detenernos a
analizar la inmigración desde los servicios sociales, al constituirse este en
uno de los elementos más interesantes y a la vez más olvidados a la hora de
analizar el fenómeno.
Un número creciente de usuarios de Servicios Sociales son
inmigrantes extracomunitarios, por lo que estos constituyen un espacio
privilegiado para analizar las contradicciones y obstáculos que surgen en el acceso a los derechos sociales
proclamados por nuestra Carta Magna, además de un emplazamiento excelente para
observar las rápidas transformaciones que se producen en los flujos
migratorios.
Dado que los servicios sociales
son una materia competencial propia de las Comunidades Autónomas, y que la
gestión de estos servicios depende en el nivel primario de atención de los
entes locales, hemos de prestar una particular atención al cuerpo legislativo
creado por dichas instituciones y estudiar la forma en que dicho marco afecta a
la atención de las personas extranjeras. Al mismo tiempo la aprobación por el
Estado español de la Ley 4/2000 “sobre derechos y libertades de los extranjeros
y su integración social”, posteriormente reformada por la ley 8/2000, ha venido
a influir significativamente en el desarrollo legislativo estatal y autonómico,
aunque varíe en función de la comunidad autónoma que estudiemos.
Queremos por tanto llamar la
atención sobre como se construye el marco jurídico que regula la relación entre
los servicios sociales como ente administrativo y los extranjeros como
potenciales usuarios o/ y sujetos de dichos servicios, derechos y
prestaciones, tomando como
referencia la Comunidad Valenciana. De otro lado pretendemos cuantificar a
grandes rasgos cual es el uso de dichos Servicios por parte de los extranjeros
así como los recursos que se les aplican, con la finalidad de establecer,
aunque sea de forma provisional, indicadores de integración en esta materia y
constatar los obstáculos y/o problemas que puedan plantearse.
Configuramos pues esta
exposición sobre los servicios
sociales y la inmigración en la Comunidad Valenciana en tres partes: el marco
legal de los Servicios Sociales en la Comunidad Valenciana, la incidencia de la
inmigración en los Servicios Sociales e indicadores de integración.
1.- EL MARCO LEGAL DE LOS
SERVICIOS SOCIALES EN LA COMUNIDAD VALENCIANA.
La asistencia social constituye una de las materias sobre
las que la Generalitat Valenciana posee competencias exclusivas. A tal efecto,
la Generalitat ha ido legislando creando y perfeccionando un cuerpo doctrinal y
jurídico propio que define, describe y organiza los servicios sociales.
La Ley 5/1997 de la Generalitat
Valenciana que viene a reformar la Ley de 1989, tiene como objeto la regulación
y estructuración del Sistema Público de Servicios Sociales en el ámbito de la
Comunidad Valenciana. En ella se definen los servicios sociales como el
conjunto de recursos, actuaciones y prestaciones que tienden a prevenir,
tratar, y eliminar cualquier causa o situación de marginación o desigualdad
social, así como garantizar el pleno desarrollo de la persona en el seno de la
sociedad fomentando la solidaridad y la participación ciudadana.
La actuación de los servicios sociales en la Comunidad
Valenciana se estructura en torno a dos niveles de intervención distintos:
a)
Los
Servicios Sociales Generales o Comunitarios
b)
Los
Servicios Sociales Especializados
Los Servicios Sociales Generales constituyen la
estructura básica de atención al ciudadano. Conformada, según la Ley, por un
equipo interdisciplinar, articula una serie de medidas de carácter preventivo,
asistencial y rehabilitador, dirigido a promover el desarrollo pleno del
individuo y priorizando las necesidades más urgentes y básicas.
Esta red de atención social primaria se configura en el
espacio local como puerta de entrada al sistema público de servicios sociales,
e integra los siguientes programas y servicios considerados como básicos:
·
Servicio
de información, orientación y asesoramiento
·
Servicio
de Ayuda a Domicilio
·
Programas
de Cooperación Social
·
Programas
de Convivencia y Reinserción Social
·
Programa
de Emergencia
·
Programas
de Prevención y Reinserción Social
Destacaremos por último las funciones a realizar por
estos equipos base: deben gestionar los servicios y programas de ayuda a
domicilio y de prestaciones económicas; deben detectar, informar y derivar en
su caso a los servicios especializados, aplicando apoyo a las familias o
personas que lo solicitan; deben programar actividades de carácter comunitario
etc. Como podemos observar claramente las expectativas depositadas sobre este
nivel de intervención y sobre los profesionales que lo componen son como poco
imposibles exacerbadas y generadoras de frustración. Sin ánimo de entrar en el
análisis de la situación ni en la crítica particular sobre los servicios
sociales no se puede obviar la enorme desproporción entre los medios y los
fines legales que se proponen.
En fin, frente a esta disposición
legal que presenta los servicios sociales generales como un espacio universal
carente en principio de sesgo poblacional, el hecho es que los servicios
sociales se han configurado en la realidad y en el imaginario colectivo como un
espacio de atención a los más necesitados (de los pobres). Por otro lado, dada
la situación objetiva de necesidad social propia de muchos inmigrantes, parece
que la atención a la inmigración sea una cuestión propia de los Servicios
Sociales, en combinación con las ONG, y no algo que compete al conjunto del
Estado de Bienestar y a la sociedad de recepción.
En buena medida, se ha creado así
una situación que ha obligado a los profesionales de Servicios Sociales a
modificar necesariamente el contenido de su trabajo, sin contar con la planificación,
las orientaciones ni los medios para ello. Por otro lado, al tratar a los
inmigrantes como a “nuestros” pobres se tiende a ignorar la especifidad de su
situación y, como luego veremos, a presentar una imagen unilateralizada de la
inmigración.
Los Servicios Sociales Especializados, por su
parte, se definen por la prestación de una atención más específica en el plano
técnico y profesional que la prestada por el nivel general e ir dirigidos a
sectores de población con condiciones y circunstancias especiales (tercera
edad, minusvalías, drogodependencias, mujer, inmigración, etc). Su ámbito de
actuación y su gestión puede variar en función de su carácter público/ privado
y territorial.
1.2.- EL DERECHO DE ACCESO DE LOS EXTRANJEROS A LOS
SERVICIOS SOCIALES
Huelga recordar que la Constitución consagra en su
articulado una serie de derechos sociales
y que nuestro Estatuto de Autonomía se atribuye la responsabilidad “en
el ámbito de las Instituciones Públicas de la protección y ayuda a menores,
jóvenes y emigrantes, etc., así como demás grupos o sectores sociales,
requeridos de especial protección”.
De modo más concreto, la propia Ley 5/1997 de
Servicios Sociales de la Comunidad Valenciana nombra como titulares de
estos derechos a, entre otros, “los extranjeros, exiliados, refugiados y
apátridas, conforme a lo dispuesto en las normas y en los tratados y convenios
internacionales conforme al principio de reciprocidad, sin perjuicio de lo que
se establezca reglamentariamente para aquellas personas que se encuentren en
reconocido estado de necesidad” refiriendo la condición de acceso a una
prestación o servicio a la reglamentación específica que en cada caso se dicte.
La Ley 4/2000 ha venido pues a determinar y modificar, en
determinados casos, las condiciones de acceso a los servicios sociales que en
las disposiciones de la Generalitat no se regula, o que si se hace, es de forma
muy genérica. Hay que destacar que, aunque la Ley 8/2000 reformó de forma
bastante restrictiva el marco de derechos establecido, en lo que hace a
Servicios Sociales, se mantiene el articulado en su redacción inicial.
Así el artículo 14 hace una puntualización importante al
distinguir entre:
a)
los
extranjeros residentes ( con permiso de residencia) que tienen derecho a los
servicios y prestaciones sociales, tanto a los generales y básicos como a los
específicos, en las mismas condiciones que los españoles(artículo 14.2)
b)
Los
extranjeros , sea cual sea su situación administrativa, tienen derecho a los
servicios y prestaciones sociales básicas. (artículo 14.3)
Por otro lado, el artículo 43 establece
c)
Los
trabajadores de temporada, para los que las administraciones públicas deben
promover su asistencia adecuada en materia de servicios sociales. (artículo
42.3)
(¡OJO!. Tendrías que comprobarlo, yo no tengo los textos
legislativos aquí, pero si no recuerdo mal el art. 43.c es de la ley 8/2000 no
de la 4/2000).
Como podemos observar el artículo
plantea dos grandes distinciones: una primera en cuanto al sujeto de derecho:
documentado o indocumentado; una segunda en cuanto al objeto de derecho:
servicios básicos o específicos.
Ante esta distinción cabe hacer dos considerandos. En
primer lugar esta distinción consolida la existencia de diversos grados de
ciudadanía y por tanto de derechos y obligaciones. En segundo termino y
principal, consagra un peligroso principio de negación legal al marcar y
definir tajantemente el tratamiento del otro, del indocumentado, como sujeto a
excluir, provocando situaciones paradójicas, contradicciones jurídicas y dificultades en señalar los
límites de los derechos . Por ello, un punto importante de nuestro análisis,
será la situación documental de los inmigrantes, la dicotomía mal denominada
como legal/ilegal, y la forma en
que el sistema de servicios sociales sobre ellos, para determinar en que
términos se configura esa última frontera de derechos.
El uso del término básico ha sido objeto de debate en el
tema que nos ocupa [1] y esta
vinculado a otro término de difícil consenso “necesidad” del que existe una extensa
literatura. Esta primera subjetividad manifiesta, que otorga derechos o no a
los extranjeros indocumentados, puede ser matizada a tenor de los artículos 11
y 12 de la Ley 4/1997 puesto que exceptuando alguna prestación, y a diferencia
de algunas CC AA, permite una lectura más abierta. Veamos pues en detalle como
afecta la Ley 4/2000 en el acceso de los ilegales a los servicios, programas y
prestaciones sociales dependientes de la Generalitat Valenciana.
Uno de los principales recursos de los Equipos de Servicios
Sociales lo constituyen las prestaciones incluidas en el artículo 12.-f como programas
de atención de las necesidades más básicas. Esta categoría de “básicas” incluye diferentes prestaciones
económicas reguladas mediante sus correspondientes Ordenes anuales:
a)
Prestaciones
económicas individualizadas (PEI).
b)
Prestaciones
Económicas Regladas (PER)
c)
Ayuda
para alquiler de vivienda de familias monoparentales
d)
Ayuda
para el alquiler de vivienda solidaria
e)
Ayuda
por ocasión de parto múltiple.
f)
Ayuda
por prestación económica individualizada por acogimiento familiar.[2]
La actual regulación de las PEI permiten el acceso a
todas las personas individuales o núcleos familiares con graves problemas
específicos que afecten a su autonomía personal, social y económica sin hacer
mención alguna a la situación administrativa del particular. Estas ayudas de
carácter económico van dirigidas a sufragar completa o parcialmente los gastos
imprescindibles para el uso de la vivienda habitual y/o los destinados a cubrir
las necesidades básicas familiares.
Las PER tienen como finalidad actuar sobre aquellas
personas o/ familias que no gozando de ningún otro sistema de protección
(PC,PNC y/o subsidio desempleo,) se encuentran en situación de precariedad por
acumulación de desventajas (paro, educación, vivienda) con el objetivo de
facilitar su inserción social. Consiste en una prestación económica mensual
(300 euros) de la que puede ser beneficiario la persona hasta 3 años y va
ligada a un compromiso de actividades formativas y/o educativas que deben
facilitar su inserción socio laboral. De acuerdo con la normativa vigente en la
Comunidad Valenciana, es una prestación básica (artículos 37 y38 de la Ley
4/1997) por lo que es un derecho para todo extranjero, legal o ilegal, siempre
que cumpla los restantes requisitos de empadronamiento, situación socio
económica y familiar. Aquí sí se produce una diferencia respecto a otras CC AA
que como Cataluña, niegan el acceso a esta ayuda al no considerar su inclusión
en la categoría de prestación “básica”.
Las restantes modalidades de prestaciones aquí descritas
atienden a situaciones circunstanciales (tener un nacimiento de tres hijos,
menores en acogida, familias monoparentales) muy concretas y que sin embargo
son incluidas por ley en la categoría de prestaciones básicas. Ninguna de las
dos primeras, presenta impedimento legal alguno de acceso diferenciado aunque
su tramitación administrativa supone un obstáculo disuasorio. No ocurre lo
mismo con las ayuda para alquiler de vivienda para familias monoparentales y
vivienda solidaria que determinan como requisito esencial que el/la solicitante
sea nacional o acredite la residencia legal en España.
Observamos pues que el conjunto del cuerpo legislativo
afirma el derecho de asistencia a los servicios sociales generales y a sus
recursos para todos los extranjeros con independencia de su situación
administrativa. Ahora bien, aquí cabe hacer una serie de consideraciones al
respecto.
Primeramente, este derecho genérico de acceso esta
matizado por la exigencia de diversa documentación administrativa Si bien tras
las últimas modificaciones del Reglamento de Población , se permite
empadronarse a cualquier extranjero con relativa facilidad, este requisito
continúa dificultando la atención de los indocumentados itinerantes, aquellos
que se desplazan geográficamente en búsqueda de empleo y que acaban recibiendo
un tratamiento administrativo como transeúntes. En segundo termino cabe señalar
que si bien el derecho de acceso esta concretado a través de las diferentes legislaciones,
el grado de parcialidad y discreccionalidad en la efectividad del derecho es
enorme [3]
Esta subjetividad es debida a la escasa normatividad de los trámites en
servicios sociales, a la dependencia en la gestión de diferentes agentes
(principalmente ayuntamientos), y a la en sí ya difícil definición de necesidad
como criterio de acceso, sobre todo en un ámbito de escasos recursos.
Así y con todo debemos resaltar la necesidad de
adecuar el actual marco legislativo de los servicios sociales al fenómeno de la
inmigración. Nuestro actual marco esta abierto a la atención pero no en virtud
de una acción normativa clara, sino por su actual redacción genérica.
Consideramos por tanto necesario especificar, visualizar el colectivo de los
extranjeros en las diversas medidas legales que se acometen al fin de dotar de
mayor seguridad jurídica en el acceso y en la acción administrativa.
Como ya señalamos, el derecho a los servicios sociales
especializados esta restringido por ley a los extranjeros con permiso de
residencia. Sin embargo existen dos ámbitos en los que es más permeable el
acceso a estos servicios especializados.
El primero de ellos es el caso de los menores
extranjeros. Como consecuencia de la publicación de la Ley 1/1996 de Protección
Jurídica del Menor la aprobación de la Ley de Extranjería recoge en su
redacción la obligación de atender a los menores desamparados con los mismos
medios y derechos de que gozan los menores españoles. Así se especifica en el
Decreto 93/2001 por el que se aprueba el Reglamento de Medidas de Protección
Jurídica del Menor en la Comunidad Valenciana.. Todo ello confiere un grado de
garantía de los derechos, independientemente de la situación administrativa,
que viene en la práctica a conceder todo los derechos en esta materia que por
otra vía les son denegados a los ilegales.
El segundo de estos ámbitos son los servicios de atención
a la mujer que comprenden el conjunto de recursos y programas: atención
jurídica y psicológica de base, pisos tutelados, residencias o programas de
formación laboral. El acceso a estos recursos está amparado legalmente en el
único caso en que la mujer tenga hijo/s menor/es, pues como hemos señalado,
estos gozan de un tratamiento diferenciado conforme a la Ley del Menor y la Ley
de Extranjería. Una vez cruzada la frontera de los derechos, la situación a la
que están expuestas las ilegales es de total desamparo.
Sin embargo, los servicios de atención a la mujer pasan
por ser uno de los recursos más utilizados porcentualmente por las inmigrantes
ilegales, situación esta que nos obliga a iniciar a continuación un recorrido
por la realidad de la inmigración en referencia al uso de los servicios
sociales que hacen.
[1] Ver Torres Pérez, Francisco “Intervención social e
inmigración, Integración, modelos de intervención y servicios sociales”.
Colección Servicios Sociales, Serie Debate nº 6 DGSS, Logroño 2001 (pags 84-85)
[2] Hemos optado por excluir de esta relación otras prestaciones económicas (ayuda a ancianos, bono-residencia, ayuda a movilidad) por su dependencia de servicios especificos: tercera edad, minusválidos y la nula incidencia sobre el tema a tratar.
[3]
Los Servicios Sociales son una materia tradicionalmente
criticada por su elevado grado de subjetividad y por estar sujeta a una
enorme discreccionalidad. Esta
situación tradicional más que mejorar con el tiempo, se ha ido extendiendo
a numerosos espacios de actuación, incluso en aquellas instancias o trámites
puramente administrativos.
I.S.S.N.: 1138-9877
Déposito Legal: en trámite
Fecha de publicación: noviembre de 2002