I.S.S.N.: 1138-9877


Cuadernos Electrónicos de Filosofía del Derecho. núm. 6-2002


 

INMIGRACIÓN Y SERVICIOS SOCIALES. ENTRE EL ESTEREOTIPO Y LA REALIDAD

 

Xavier Montagud (Servicio de Acción Social. Conselleria de Benestar Social. Generalitat Valenciana).

Francesc Torres (Socioleg i treballador social. Investigador del Departament de Sociologia i Antropologia Social. Universitat de València.)

 

Suele ocurrir que operamos la realidad de un fenómeno utilizando estereotipos que nos faciliten una medida mínima de información y comprensión sin conciencia del resultado que ello nos va a deparar. Para el caso de la inmigración como para el de otros muchos fenómenos funciona dicho estereotipo, y este toma forma mediante la figura de un varón, marroquí, que ha entrado ilegalmente en España utilizando patera, y al que asociamos con el mundo de la ilegalidad, pobre, escaso en recursos y en muchos casos dependiente y usuario de nuestro sistema básico de protección social, alimentando así en cierta manera el mito de la invasión del moro al que ineludiblemente asociamos nuestros miedos y prejuicios. Si bien la mayoría de los estudios y los datos que manejamos comienzan a cambiar esa foto fija, es importante detenernos a analizar la inmigración desde los servicios sociales, al constituirse este en uno de los elementos más interesantes y a la vez más olvidados a la hora de analizar el fenómeno.

 

Un número creciente de usuarios de Servicios Sociales son inmigrantes extracomunitarios, por lo que estos constituyen un espacio privilegiado para analizar las contradicciones  y obstáculos que surgen en el acceso a los derechos sociales proclamados por nuestra Carta Magna, además de un emplazamiento excelente para observar las rápidas transformaciones que se producen en los flujos migratorios.

 

Dado que los servicios sociales son una materia competencial propia de las Comunidades Autónomas, y que la gestión de estos servicios depende en el nivel primario de atención de los entes locales, hemos de prestar una particular atención al cuerpo legislativo creado por dichas instituciones y estudiar la forma en que dicho marco afecta a la atención de las personas extranjeras. Al mismo tiempo la aprobación por el Estado español de la Ley 4/2000 “sobre derechos y libertades de los extranjeros y su integración social”, posteriormente reformada por la ley 8/2000, ha venido a influir significativamente en el desarrollo legislativo estatal y autonómico, aunque varíe en función de la comunidad autónoma que estudiemos.

 

Queremos por tanto llamar la atención sobre como se construye el marco jurídico que regula la relación entre los servicios sociales como ente administrativo y los extranjeros como potenciales usuarios o/ y sujetos de dichos servicios, derechos y prestaciones,  tomando como referencia la Comunidad Valenciana. De otro lado pretendemos cuantificar a grandes rasgos cual es el uso de dichos Servicios por parte de los extranjeros así como los recursos que se les aplican, con la finalidad de establecer, aunque sea de forma provisional, indicadores de integración en esta materia y constatar los obstáculos y/o problemas que puedan plantearse.

Configuramos pues esta exposición  sobre los servicios sociales y la inmigración en la Comunidad Valenciana en tres partes: el marco legal de los Servicios Sociales en la Comunidad Valenciana, la incidencia de la inmigración en los Servicios Sociales e indicadores de integración.

 

 

1.- EL MARCO LEGAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA COMUNIDAD VALENCIANA.

                                        

 

1.1. EL CONTENIDO DE LOS SERVICIOS SOCIALES

 

La asistencia social constituye una de las materias sobre las que la Generalitat Valenciana posee competencias exclusivas. A tal efecto, la Generalitat ha ido legislando creando y perfeccionando un cuerpo doctrinal y jurídico propio que define, describe y organiza los servicios sociales.

La Ley 5/1997 de la Generalitat Valenciana que viene a reformar la Ley de 1989, tiene como objeto la regulación y estructuración del Sistema Público de Servicios Sociales en el ámbito de la Comunidad Valenciana. En ella se definen los servicios sociales como el conjunto de recursos, actuaciones y prestaciones que tienden a prevenir, tratar, y eliminar cualquier causa o situación de marginación o desigualdad social, así como garantizar el pleno desarrollo de la persona en el seno de la sociedad fomentando la solidaridad y la participación ciudadana.

 

La actuación de los servicios sociales en la Comunidad Valenciana se estructura en torno a dos niveles de intervención distintos:

 

a)    Los Servicios Sociales Generales o Comunitarios

b)    Los Servicios Sociales Especializados

 

Los Servicios Sociales Generales constituyen la estructura básica de atención al ciudadano. Conformada, según la Ley, por un equipo interdisciplinar, articula una serie de medidas de carácter preventivo, asistencial y rehabilitador, dirigido a promover el desarrollo pleno del individuo y priorizando las necesidades más urgentes y básicas.

Esta red de atención social primaria se configura en el espacio local como puerta de entrada al sistema público de servicios sociales, e integra los siguientes programas y servicios considerados como básicos:

·      Servicio de información, orientación y asesoramiento

·      Servicio de Ayuda a Domicilio

·      Programas de Cooperación Social

·      Programas de Convivencia y Reinserción Social

·      Programa de Emergencia

·      Programas de Prevención y Reinserción Social

 

Destacaremos por último las funciones a realizar por estos equipos base: deben gestionar los servicios y programas de ayuda a domicilio y de prestaciones económicas; deben detectar, informar y derivar en su caso a los servicios especializados, aplicando apoyo a las familias o personas que lo solicitan; deben programar actividades de carácter comunitario etc. Como podemos observar claramente las expectativas depositadas sobre este nivel de intervención y sobre los profesionales que lo componen son como poco imposibles exacerbadas y generadoras de frustración. Sin ánimo de entrar en el análisis de la situación ni en la crítica particular sobre los servicios sociales no se puede obviar la enorme desproporción entre los medios y los fines legales que se proponen.

 

En fin, frente a esta disposición legal que presenta los servicios sociales generales como un espacio universal carente en principio de sesgo poblacional, el hecho es que los servicios sociales se han configurado en la realidad y en el imaginario colectivo como un espacio de atención a los más necesitados (de los pobres). Por otro lado, dada la situación objetiva de necesidad social propia de muchos inmigrantes, parece que la atención a la inmigración sea una cuestión propia de los Servicios Sociales, en combinación con las ONG, y no algo que compete al conjunto del Estado de Bienestar y a la sociedad de recepción.

En buena medida, se ha creado así una situación que ha obligado a los profesionales de Servicios Sociales a modificar necesariamente el contenido de su trabajo, sin contar con la planificación, las orientaciones ni los medios para ello. Por otro lado, al tratar a los inmigrantes como a “nuestros” pobres se tiende a ignorar la especifidad de su situación y, como luego veremos, a presentar una imagen unilateralizada de la inmigración.

 

Los Servicios Sociales Especializados, por su parte, se definen por la prestación de una atención más específica en el plano técnico y profesional que la prestada por el nivel general e ir dirigidos a sectores de población con condiciones y circunstancias especiales (tercera edad, minusvalías, drogodependencias, mujer, inmigración, etc). Su ámbito de actuación y su gestión puede variar en función de su carácter público/ privado y territorial.

 

 

1.2.- EL DERECHO DE ACCESO DE LOS EXTRANJEROS A LOS SERVICIOS SOCIALES

 

Huelga recordar que la Constitución consagra en su articulado una serie de derechos sociales  y que nuestro Estatuto de Autonomía se atribuye la responsabilidad “en el ámbito de las Instituciones Públicas de la protección y ayuda a menores, jóvenes y emigrantes, etc., así como demás grupos o sectores sociales, requeridos de especial protección”.

 

De modo más concreto, la propia Ley 5/1997 de Servicios Sociales de la Comunidad Valenciana nombra como titulares de estos derechos a, entre otros, “los extranjeros, exiliados, refugiados y apátridas, conforme a lo dispuesto en las normas y en los tratados y convenios internacionales conforme al principio de reciprocidad, sin perjuicio de lo que se establezca reglamentariamente para aquellas personas que se encuentren en reconocido estado de necesidad” refiriendo la condición de acceso a una prestación o servicio a la reglamentación específica que en cada caso se dicte.

 

La Ley 4/2000 ha venido pues a determinar y modificar, en determinados casos, las condiciones de acceso a los servicios sociales que en las disposiciones de la Generalitat no se regula, o que si se hace, es de forma muy genérica. Hay que destacar que, aunque la Ley 8/2000 reformó de forma bastante restrictiva el marco de derechos establecido, en lo que hace a Servicios Sociales, se mantiene el articulado en su redacción inicial.

Así el artículo 14 hace una puntualización importante al distinguir entre:

a)    los extranjeros residentes ( con permiso de residencia) que tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales, tanto a los generales y básicos como a los específicos, en las mismas condiciones que los españoles(artículo 14.2)

b)    Los extranjeros , sea cual sea su situación administrativa, tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas. (artículo 14.3)

Por otro lado, el artículo 43 establece

c)     Los trabajadores de temporada, para los que las administraciones públicas deben promover su asistencia adecuada en materia de servicios sociales. (artículo 42.3)

 

 

(¡OJO!. Tendrías que comprobarlo, yo no tengo los textos legislativos aquí, pero si no recuerdo mal el art. 43.c es de la ley 8/2000 no de la 4/2000).

 

Como podemos observar el artículo plantea dos grandes distinciones: una primera en cuanto al sujeto de derecho: documentado o indocumentado; una segunda en cuanto al objeto de derecho: servicios básicos o específicos.

Ante esta distinción cabe hacer dos considerandos. En primer lugar esta distinción consolida la existencia de diversos grados de ciudadanía y por tanto de derechos y obligaciones. En segundo termino y principal, consagra un peligroso principio de negación legal al marcar y definir tajantemente el tratamiento del otro, del indocumentado, como sujeto a excluir, provocando situaciones paradójicas,  contradicciones jurídicas y dificultades en señalar los límites de los derechos . Por ello, un punto importante de nuestro análisis, será la situación documental de los inmigrantes, la dicotomía mal denominada como legal/ilegal,  y la forma en que el sistema de servicios sociales sobre ellos, para determinar en que términos se configura esa última frontera de derechos.

 

El uso del término básico ha sido objeto de debate en el tema que nos ocupa [1] y esta vinculado a otro término de difícil consenso “necesidad” del que existe una extensa literatura. Esta primera subjetividad manifiesta, que otorga derechos o no a los extranjeros indocumentados, puede ser matizada a tenor de los artículos 11 y 12 de la Ley 4/1997 puesto que exceptuando alguna prestación, y a diferencia de algunas CC AA, permite una lectura más abierta. Veamos pues en detalle como afecta la Ley 4/2000 en el acceso de los ilegales a los servicios, programas y prestaciones sociales dependientes de la Generalitat Valenciana.

 

Uno de los principales recursos de los Equipos de Servicios Sociales lo constituyen las prestaciones incluidas en el artículo 12.-f como programas de atención de las necesidades más básicas. Esta categoría de “básicas” incluye diferentes prestaciones económicas reguladas mediante sus correspondientes Ordenes anuales:

a)    Prestaciones económicas individualizadas (PEI).

b)    Prestaciones Económicas Regladas (PER)

c)     Ayuda para alquiler de vivienda de familias monoparentales

d)    Ayuda para el alquiler de vivienda solidaria

e)    Ayuda por ocasión de parto múltiple.

f)     Ayuda por prestación económica individualizada por acogimiento familiar.[2]

 

La actual regulación de las PEI permiten el acceso a todas las personas individuales o núcleos familiares con graves problemas específicos que afecten a su autonomía personal, social y económica sin hacer mención alguna a la situación administrativa del particular. Estas ayudas de carácter económico van dirigidas a sufragar completa o parcialmente los gastos imprescindibles para el uso de la vivienda habitual y/o los destinados a cubrir las necesidades básicas familiares.

Las PER tienen como finalidad actuar sobre aquellas personas o/ familias que no gozando de ningún otro sistema de protección (PC,PNC y/o subsidio desempleo,) se encuentran en situación de precariedad por acumulación de desventajas (paro, educación, vivienda) con el objetivo de facilitar su inserción social. Consiste en una prestación económica mensual (300 euros) de la que puede ser beneficiario la persona hasta 3 años y va ligada a un compromiso de actividades formativas y/o educativas que deben facilitar su inserción socio laboral. De acuerdo con la normativa vigente en la Comunidad Valenciana, es una prestación básica (artículos 37 y38 de la Ley 4/1997) por lo que es un derecho para todo extranjero, legal o ilegal, siempre que cumpla los restantes requisitos de empadronamiento, situación socio económica y familiar. Aquí sí se produce una diferencia respecto a otras CC AA que como Cataluña, niegan el acceso a esta ayuda al no considerar su inclusión en la categoría de prestación “básica”.

Las restantes modalidades de prestaciones aquí descritas atienden a situaciones circunstanciales (tener un nacimiento de tres hijos, menores en acogida, familias monoparentales) muy concretas y que sin embargo son incluidas por ley en la categoría de prestaciones básicas. Ninguna de las dos primeras, presenta impedimento legal alguno de acceso diferenciado aunque su tramitación administrativa supone un obstáculo disuasorio. No ocurre lo mismo con las ayuda para alquiler de vivienda para familias monoparentales y vivienda solidaria que determinan como requisito esencial que el/la solicitante sea nacional o acredite la residencia legal en España.

 

Observamos pues que el conjunto del cuerpo legislativo afirma el derecho de asistencia a los servicios sociales generales y a sus recursos para todos los extranjeros con independencia de su situación administrativa. Ahora bien, aquí cabe hacer una serie de consideraciones al respecto.

 

Primeramente, este derecho genérico de acceso esta matizado por la exigencia de diversa documentación administrativa Si bien tras las últimas modificaciones del Reglamento de Población , se permite empadronarse a cualquier extranjero con relativa facilidad, este requisito continúa dificultando la atención de los indocumentados itinerantes, aquellos que se desplazan geográficamente en búsqueda de empleo y que acaban recibiendo un tratamiento administrativo como transeúntes. En segundo termino cabe señalar que si bien el derecho de acceso esta concretado a través de las diferentes legislaciones, el grado de parcialidad y discreccionalidad en la efectividad del derecho es enorme [3] Esta subjetividad es debida a la escasa normatividad de los trámites en servicios sociales, a la dependencia en la gestión de diferentes agentes (principalmente ayuntamientos), y a la en sí ya difícil definición de necesidad como criterio de acceso, sobre todo en un ámbito de escasos recursos.

 

Así y con todo debemos resaltar la necesidad de adecuar el actual marco legislativo de los servicios sociales al fenómeno de la inmigración. Nuestro actual marco esta abierto a la atención pero no en virtud de una acción normativa clara, sino por su actual redacción genérica. Consideramos por tanto necesario especificar, visualizar el colectivo de los extranjeros en las diversas medidas legales que se acometen al fin de dotar de mayor seguridad jurídica en el acceso y en la acción administrativa.

 

Como ya señalamos, el derecho a los servicios sociales especializados esta restringido por ley a los extranjeros con permiso de residencia. Sin embargo existen dos ámbitos en los que es más permeable el acceso a estos servicios especializados.

El primero de ellos es el caso de los menores extranjeros. Como consecuencia de la publicación de la Ley 1/1996 de Protección Jurídica del Menor la aprobación de la Ley de Extranjería recoge en su redacción la obligación de atender a los menores desamparados con los mismos medios y derechos de que gozan los menores españoles. Así se especifica en el Decreto 93/2001 por el que se aprueba el Reglamento de Medidas de Protección Jurídica del Menor en la Comunidad Valenciana.. Todo ello confiere un grado de garantía de los derechos, independientemente de la situación administrativa, que viene en la práctica a conceder todo los derechos en esta materia que por otra vía les son denegados a los ilegales.

El segundo de estos ámbitos son los servicios de atención a la mujer que comprenden el conjunto de recursos y programas: atención jurídica y psicológica de base, pisos tutelados, residencias o programas de formación laboral. El acceso a estos recursos está amparado legalmente en el único caso en que la mujer tenga hijo/s menor/es, pues como hemos señalado, estos gozan de un tratamiento diferenciado conforme a la Ley del Menor y la Ley de Extranjería. Una vez cruzada la frontera de los derechos, la situación a la que están expuestas las ilegales es de total desamparo.

Sin embargo, los servicios de atención a la mujer pasan por ser uno de los recursos más utilizados porcentualmente por las inmigrantes ilegales, situación esta que nos obliga a iniciar a continuación un recorrido por la realidad de la inmigración en referencia al uso de los servicios sociales que hacen.

 



[1] Ver Torres Pérez, Francisco “Intervención social e inmigración, Integración, modelos de intervención y servicios sociales”. Colección Servicios Sociales, Serie Debate nº 6 DGSS, Logroño 2001 (pags 84-85)

[2] Hemos optado por excluir de esta relación otras prestaciones económicas (ayuda a ancianos, bono-residencia, ayuda a movilidad) por su dependencia de servicios especificos: tercera edad, minusválidos y la nula incidencia sobre el tema a tratar.

[3] Los Servicios Sociales son una materia tradicionalmente criticada por su elevado grado de subjetividad y por estar sujeta a una enorme discreccionalidad.  Esta situación tradicional más que mejorar con el tiempo, se ha ido extendiendo a numerosos espacios de actuación, incluso en aquellas instancias o trámites puramente administrativos.


I.S.S.N.: 1138-9877

Déposito Legal: en trámite

Fecha de publicación: noviembre de 2002