El ejercicio del derecho de acceso a la información pública
Javier Sierra Rodríguez
Profesor de Derecho Constitucional
Centro Universitario ISEN – Universidad de Murcia
Introducción
Desde que se publicó la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG), y entraron en vigor —al año siguiente— sus previsiones respecto al derecho de acceso a la información pública, contamos con suficientes datos agregados como para extraer algunas conclusiones. El acceso a datos estadísticos y su tratamiento, nos permite conocer y examinar cómo se ejercita, cuáles son las materias sobre la que existe inquietud y cuál es el desenlace que tienen las solicitudes.
Cualquier intento de acercamiento a los datos, se encuentra como principal barrera la inexistencia de un registro estadístico unificado, de modo que cada administración pública, en caso de difundir esta información, lo hará con sus propios formatos, modo de presentación y distinto grado de profundidad. Por ello, tomamos como referencia la Administración General del Estado, porque publica mensualmente un boletín estadístico sobre la utilización del portal de transparencia, que, además, desglosa cifras relativas al ejercicio del derecho de acceso. Utilizando este boletín, junto a una explotación propia de la base de datos obtenida de la Administración General del Estado, extraemos alguna información que comentaremos brevemente.
2. Datos de partida: 11.442 solicitudes de acceso en la AGE hasta 2020
Los datos de partida nos llevan a una cifra de 11.442 solicitudes recibidas hasta el año 2020, ejercicio, que pese a coincidir con la eclosión de la pandemia, mostró un aumento relevante de solicitudes respecto al año anterior (7.449 en 2019). De hecho, un análisis panorámico de su evolución en el periodo 2014-2020, arroja una tendencia incremental a lo largo del tiempo. Partiendo de las pocas solicitudes recibidas a final de 2014 —608—, momento en el que entraban en vigor las previsiones de la Ley sobre el derecho de acceso; en los dos años siguientes, la cifra se situó por encima de las 3.000 peticiones en 2015 y 2016, para empezar su escalada en los años siguientes hasta llegar a más de 11.000 a cierre del año 2020 (GRÁFICO 1).
GRÁFICO 1
Fuente: elaboración propia.
Esta evolución nos lleva a especular que el ejercicio del derecho de acceso aumenta su utilización por dos razones. En primer lugar, porque cada vez hay un mayor conocimiento de las posibilidades que permite su ejercicio; y, en segundo lugar, porque se observa su utilidad para quienes lo ejercitan, lo que lleva a muchos solicitantes a ser ejercientes frecuentes de este derecho.
3. Solicitantes frecuentes de información pública.
Para contrastar este planteamiento, extraemos la información sobre solicitantes únicos y sobre aquellos que utilizan frecuentemente el derecho de acceso. Esto nos permite observar que un 66% de los solicitantes sólo ha ejercido el derecho una única vez; mientras que un tercio, repite en el ejercicio del derecho con distinta frecuencia (GRÁFICO 2).
GRÁFICO 2
Fuente: elaboración propia.
Desde otro ángulo, podemos explicar cuántas solicitudes vienen siendo formuladas por este tipo de peticionarios frecuentes. De este modo, observamos que los solicitantes únicos, sólo representan el 20,3% de las solicitudes totales desde 2014. Consecuentemente, el mayor volumen de solicitudes viene explicado por los peticionarios frecuentes, que son cuantitativamente menos, pero generan la mayoría de las solicitudes de acceso. De hecho, en uno de los extremos vemos que apenas 36 solicitantes que cuentan con más de cien solicitudes formuladas (el 1,5% del total), representan ellos solos el 21,7% de las peticiones totales de acceso en la AGE.
GRÁFICO 3
Fuente: elaboración propia.
Podemos especular que, entre ellos, se encuentran periodistas, activistas, sindicalistas y otra serie de colectivos, que han encontrado en el derecho de acceso a la información pública un gran aliado para saber más y acceder a la información que es necesaria para el desarrollo de su trabajo.
Aparte, y antes de continuar con otros análisis sobre las solicitudes, cabe mencionar que los hombres vienen a efectuar el 64,2% de las peticiones, mientras que las mujeres bajan hasta el 30,7%. El 5,1% restante, corresponde a aquellas que se formulan en representación de personas jurídicas.
4. Datos por materia
Resulta de interés realizar un acercamiento a las materias que sobre las que versan las solicitudes. Las posibilidades que permite la base de datos, nos llevan a tomar como referencia las Unidades de Información de Transparencia (UIT). Las peticiones se concentran en torno a los ámbitos de actuación del Ministerio de Interior, cuya UIT gestionó el 14,7% de las solicitudes, seguida de las UIT correspondientes los ministerios de Seguridad Social, Transportes, y Hacienda, quedando el resto con menores porcentajes.
GRÁFICO 4
Fuente: elaboración propia.
Desde otra perspectiva, si utilizamos la clasificación temática correspondiente a las categorías del Catálogo de Reutilización del Sector Público (RISP), la materia más frecuente es el “sector público” que acoge el 31,2% de las solicitudes. Esta categoría engloba las peticiones de información sobre organismos, servicios, presupuestos, contratación y empleados públicos, entre otras. Es decir, se trata de una categoría, que, a modo de cajón de sastre, incluye las materias que suponen la columna vertebral del funcionamiento de la AGE. Con menor porcentaje se encuentran las peticiones de información relacionadas con la seguridad (11%), y la sociedad y el bienestar (10,3%), quedando el resto por debajo del diez por ciento.
Estos datos no nos permiten ser muy concluyentes, pero se intuye aquella información que corresponde al funcionamiento interno de las administraciones públicas despierta un especial interés, junto al ámbito de atribuciones del Ministerio del Interior.
5. Resultado de las solicitudes
Uno de los datos que nos resultan de mayor interés es el relativo a cómo se terminan las solicitudes, lo que nos puede ofrecer la medida respecto a cuáles son las principales barreras al acceso. Un primer vistazo a los datos lleva a observar que se produce la concesión del acceso en el 59,7% de las solicitudes finalizadas (GRÁFICO 5). No obstante, este porcentaje precisa de una necesaria matización para conocer cual es la verdadera envergadura del desenlace de las solicitudes.
La aspiración ante este derecho debería llevarnos a la expectativa de la concesión del acceso en la práctica totalidad de los casos, salvo desistimientos del solicitante, errores no subsanables de la solicitud, porque no hubiese otra alternativa ante la colisión con los límites, o por incurrir en las causas de inadmisión. Estos motivos que justifican la no concesión, suponen el modo de finalización del 40,3% de las solicitudes, y se distribuyen del siguiente modo: un 21,1% corresponde a situaciones en las que se incurre en una causa de inadmisión; un 16,4% al desistimiento del solicitante u otras fórmulas de finalización; y un exiguo 2,8% a denegaciones basadas en los límites al derecho de acceso (art. 14 LTBG y protección de datos).
GRÁFICO 5
Fuente: elaboración propia.
- Consideraciones generales
Como premisa, antes de entrar en un examen con mayor profundidad, hay que advertir al lector, que los datos corresponden a solicitudes finalizadas, es decir, tendremos un volumen mayor de peticiones que se encuentran en tramitación o en situación de silencio administrativo.
De hecho, el profesor Martín Delgado, en la contribución que anualmente realiza al Informe CIJA sobre Justicia Administrativa, es muy crítico con la forma de expresar los datos en estas estadísticas de la AGE. El autor observa que, en la contabilización de los datos, se terminan categorizando como “concedidas”, aquellas solicitudes que eventualmente hayan podido ser objeto de reclamación ante el CTBG por silencio administrativo o por otros motivos (denegación o inadmisión), y sobre las que el CTBG haya terminado dictaminando la concesión del acceso.
Hechas estas consideraciones, a continuación, vamos a desglosar las categorías del GRÁFICO 5, y destacar las principales observaciones que se evocan de un análisis de los datos.
- Sobre los datos de concesión del acceso
En primer lugar, el 59,7% de solicitudes concedidas no lo son totalmente, sino que un 7,5% corresponde a concesiones parciales, es decir, no se ofrece toda la información pedida en la solicitud. Por tanto, el dato más fiel, nos llevaría a que la concesión en todos sus términos quedaría en torno a la mitad de las solicitudes: el 52,2%
En segundo lugar, esta concesión parcial estará motivada principalmente por causas de inadmisión o por la aplicación de los limites al derecho de acceso. Consecuentemente, esto tendría repercusiones al alza sobre las categorías correspondientes a la finalización por inadmisión o por denegación en una cifra equivalente al 7,5% de solicitudes concedidas parcialmente.
- Sobre las solicitudes que incurren en inadmisión
Como hemos mencionado, la inadmisión representa el modo de finalización del 21,1% de los casos —2 de cada 10 solicitudes—, constituyendo el principal motivo de finalización sin concesión del acceso. Su análisis nos lleva a detectar que los dos supuestos concretos que son más frecuentes consisten, en que las solicitudes estén dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información y se desconozca el competente —art. 18.1 d)—; así como por la existencia de un régimen especial de acceso a la información pública —D.A. 1. 2—. Cada una explica algo más de 2 de cada 4 inadmisiones.
Sobre la primera de ellas — solicitudes estén dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información y se desconozca el competente—, surgen varias reflexiones:
- Es importante destacar que debería ser la administración la que tenga capacidad e inquietud por identificar qué órgano posee la información y remitirla al competente en lugar de inadmitirla, especialmente cuando esté claro que se trata de información que debe poseer algún órgano de esa misma administración. Aunque existe una previsión para derivar las solicitudes cuando se conozca al competente (art. 19.1 LTBG), el diseño de este supuesto de inadmisión parece responder más a que se trate de solicitudes que versen sobre información de otras administraciones; de ahí que el artículo 18.2 LTBG indique expresamente que, al aplicar la inadmisión por este motivo, en la resolución se deberá señalar: “el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud”.
- Por ello, entendemos que esta causa de inadmisión, tal y como está redactada en el artículo 18.1. d) LTBG, invita a que no haya una verdadera proactividad por parte de la administración para bucear en su estructura interna y detectar quien puede tener la información solicitada. De hecho, esta causa de inadmisión constituye una fácil excusa para el órgano tramitador ante su mero desconocimiento sobre el poseedor de la información, de forma que se puede limitar a su aplicación sin aplicar ningún tipo de esfuerzo.
- Entendemos que, entre estas solicitudes inadmitidas, no se encuentran aquellas que no identifican claramente la información, ya que, para ello, hay una previsión en el artículo 19.2 LTBG que conlleva la posibilidad de subsanación de la solicitud, y que, en todo caso, llevaría a desistimiento —no a la inadmisión— si no es atendida por el solicitante.
Sobre la segunda de ellas —la inadmisión con base en la existencia de un régimen especial de acceso— (D.A. 1º. 2), cabe mencionar que la administración ha venido aplicando este precepto ante peticiones de información correspondiente a ámbitos en los que existiese algún desarrollo normativo específico sobre el acceso a información. Esta cuestión es de importancia, porque muchos de esos ámbitos tienen previsiones fragmentarias y frecuentemente con menos garantías y facilidades que en la LTBG, por lo que aplicar la inadmisión suponía una vía de escape de la LTBG que muchos órganos administrativos no dudaban en esgrimir.
En todo caso, era muy dudoso que constituyeran un verdadero régimen de acceso a la información pública que desplazase a la LTBG. De ahí, la relevancia de la STS 748/2020, de 11 de junio (véase FJ 4) que fija doctrina al respecto, mostrando una posición restrictiva sobre lo que puede considerarse como un régimen específico de acceso a la información pública. Para ello, será necesario que así lo establezca una norma con rango de ley, y constituya una verdadera regulación alternativa para un ámbito o materia determinada, lo que se podrá apreciar a partir de la existencia de previsiones sobre los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información.
- Sobre las solicitudes denegadas
Con relación a las denegaciones, ya hemos mencionado que supone la forma de finalizar las solicitudes en el 2,8% de los casos. Este bajo porcentaje se descompone en un 2,1% por aplicación de los límites materiales del artículo 14 LTBG, y en un 0,5% por denegaciones basadas en la protección de datos. Estas cifras tan bajas, nos llevan a mantener que los límites y la protección de datos son de escasa aplicación. Seguramente, a ello contribuyen las posibilidades que ofrece la LTBG mediante la concesión del acceso parcial, omitiendo la parte afectada por alguno de los límites (ex. art. 16 LTBG); o bien, respecto a los datos personales, disociando la información (ex. art. 15.4 LTBG). Aparte de previsiones, como la improcedencia de la denegación cuando la solicitud contenga datos meramente identificativos del órgano (ex. art. 15.2 LTBG).
- Sobre el desistimiento y otras fórmulas de finalización anticipada.
Cabe también hacer alusión a la existencia de un 16,4% de las solicitudes que terminan por desistimiento y por otras fórmulas de finalización. Esta categoría es poco clarificadora porque agrupa situaciones muy dispares, como el desistimiento por no atender un requerimiento de subsanación de la solicitud, o el desistimiento voluntario, entre otras circunstancias diferentes que puedan quedar así registradas a efectos estadísticos, pero que, en todo caso, no suponen la finalización de la solicitud mediante una resolución.
6. A modo de finalización
Para culminar este texto, es necesario, una vez más, subrayar la importancia del derecho de acceso a la información pública para el escrutinio de nuestros poderes públicos y para satisfacer la necesidad de “saber” de los ciudadanos.
Los datos nos llevan a comprobar que existe una tendencia al aumento continuado de las solicitudes, por lo que el derecho de acceso a la información pública se erige como una herramienta útil, especialmente para algunos colectivos que la utilizan con frecuencia.
No obstante, no nos podemos conformar con que solo la mitad de las solicitudes consigan un acceso completo a la información. Por ello, es necesario observar las causas de la falta de concesión del acceso; evaluar si están o no fundamentadas cuando se aplican; y reexaminar si las previsiones de la ley están verdaderamente alineadas con la formulación amplia que se pretendía según la exposición de motivos de la LTBG.
En infinidad de textos ya encontramos numerosas propuestas de mejora de la LTBG de la doctrina más autorizada que abordan algunos extremos que se ilustran a través de los datos expuestos, motivo por el que hay que insistir en que es ineludible una reforma de la Ley de Transparencia para su perfeccionamiento, y que, al mismo tiempo, se valore y se lleve a efecto el reconocimiento del derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental.
NOTA: estos datos más ampliados y con un análisis en profundidad se incluyen en un capítulo titulado “El ejercicio del derecho a la información pública”, que será publicado en 2022 por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales en la obra colectiva titulada “Fundamentos de la transparencia, aspectos políticos y perspectiva internacional”, coordinada por los profesores Manuel Sánchez de Diego Fernández de la Riva, María Salvado Martínez y Daniel Jove Villares.
Doctor en Derecho Constitucional, politólogo y graduado en derecho.
Actualmente es profesor de las universidades de Murcia, Alicante y del Centro Universitario ISEN impartiendo materias jurídicas. Organiza anualmente el Congreso Internacional de Transparencia y es el subdirector académico de la Revista Española de la Transparencia.
