Inmigración y refugio en Dinamarca: la universalización de los derechos en una sociedad del Bienestar

I.S.S.N.: 1138-9877

Cuadernos Electrónicos de Filosofía del Derecho. núm. 1

Inmigración y refugio en Dinamarca: la universalización de los derechos en una sociedad del Bienestar *

JOAQUIM BOSCH I GRAU

(Universitat de Valencia)

I.- INTRODUCCIÓN

El problema de la universalidad de los derechos humanos y su aplicación en el marco del Estado-nación se ha convertido en una de las cuestiones más controvertidas no sólo en el ámbito jurídico sino también en el debate social que se está produciendo en numerosos países del mundo occidental. Probablemente la contradicción entre el carácter general y la aplicación particular de dichos preceptos ha justificado cierto escepticismo respecto al alcance de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, tras cincuenta años desde su aprobación. A priori, no cabe duda de que una Declaración que nació con propósito de universalidad lo cual implica un marco único, un ámbito conjunto, una concepción de la dignidad de todo ser humano difícilmente puede aplicarse hasta sus últimas consecuencias en el contexto del modelo básico de organización política contemporánea: el Estado-nación que supone una pluralidad de marcos normativos, una territorialización de los derechos, una diferenciación entre propios y extraños.

Estas diferencias se perfilan a través de peculiares mecanismos de construcción social que pueden ser acompañados de fenómenos sociales como el racismo o la xenofobia; y, lo que es peor, en muchos casos se incorporan también medidas jurídicas de exclusión, que institucionalizan dichos procesos sociales, lo cual puede representar una antítesis de la propia idea de derecho. En última instancia, subyace una descomposición del concepto de dignidad de la persona.

El artículo 1 de la Declaración Universal proclamó expresamente que "todos los seres humanos nacen iguales y libres en dignidad y derechos"; igualmente, la constitución alemana también de 1948 indicó en su artículo 1 que la dignidad de la persona es "intangible", y en términos parecidos se han expresado con posterioridad otros textos constitucionales. De influencia estoica y cristiana, el concepto de dignidad humana ocupa un papel central en el humanismo renacentista, sobre todo en pensadores como el italiano Pico della Mirandola que remarca el carácter singular del ser humano, su libertad de obrar, su capacidad para actuar en un universo ilimitado de posibilidades. Será Kant especialmente en Grundlegung zur Metaphysik der Sitten quien colocará la dignidad de la persona en el centro del sistema jurídico al considerar, en sus formulaciones sobre el imperativo categórico, que el ser humano existe como fin en sí mismo, por lo que todas las personas tienen igual dignidad, idea que con distinta intensidad aparece en las declaraciones de derechos del siglo XVIII. Podríamos realizar una aproximación subjetiva a este concepto diciendo que la dignidad es una cualidad esencial que tiene su base en la unicidad y autodeterminación de cada persona, y representa un núcleo del cual se originan los derechos humanos. El modelo racionalista e ilustrado mostrará sus fisuras durante las contiendas bélicas de este siglo, en especial ante la barbarie nacionalsocialista que atacará el eje mismo de la idea de dignidad humana.

En este contexto de preocupación por los derechos humanos propio de la postguerra mundial se inicia la construcción del welfare state. La universalización de los derechos es uno de los objetivos prioritarios de este modelo social que se ha desarrollado con mayor intensidad en los países escandinavos, especialmente en Dinamarca, Suecia y Noruega. En estos países, la idea de universalidad y el concepto de dignidad de la persona no sólo se ha aplicado hasta ahora a sus nacionales sino también, en muchos aspectos, a los extraterritoriales.

La tradición democrática europea incluye su reconocimiento como espacio de asilo y acogida. Dicha tradición ha aportado mucho de lo mejor de varios siglos de construcción de un proyecto de humanidad que, sin embargo, está atravesando en los últimos años una etapa de impugnación de algunos de sus aspectos más significativos. Diversos cambios de actitud reflejados en modificaciones de las normas de extranjería que se están produciendo en algunos de los países europeos que más se habían distinguido en la defensa de los derechos humanos ilustran de manera representativa las dificultades de la idea de universalidad.

Incluso en los países nórdicos se está produciendo un intenso debate social sin precedentes sobre el alcance de los derechos de los extranjeros. En este trabajo se analizará el modelo de Dinamarca, como ejemplo de un país escandinavo con una democracia avanzada y con unos principios de filosofía política que permiten relacionar los derechos de extranjería con un modelo social el velf_rdsstaten poco conocido en nuestro país.

II.- LA SOCIEDAD DANESA Y EL VELF_RDSSTATEN

El velf_rdsstaten es un elemento fundamental de la sociedad danesa que orienta todos esquemas sociales, económicos y políticos del país. El modelo escandinavo del Bienestar tiene evidentes conexiones con experiencias similares que se desarrollaron en Europa durante la postguerra mundial iniciada en 1945. La primera experiencia de envergadura hay que ubicarla en Gran Bretaña y en el conocido Plan Beveridge, en el cual se formulaban toda una serie de prestaciones sociales que representaron una sensible reforma en el reconocimiento de los derechos sociales de las clases más desfavorecidas; las propuestas de Beveridge se acompañaron de medidas económicas de tipo keynesiano y de ideas redistributivas que ya se habían apuntado unos años antes en la etapa del New Deal estadounidense. Las propuestas keynesianas reclamaban actuar sobre elementos como el consumo y el ahorro para, con la intervención estatal, conseguir una política de pleno empleo que eliminase la existencia de factores productivos desocupados y mejorase elementos de ineficiencia en el sistema; la necesaria redistribución de la renta parta estimular el consumo iba a producir efectos sociales como la reducción del desempleo o la cobertura de las necesidades básicas.

Estas ideas económicas se adaptaron a un modelo de filosofía política que, tras los conflictos de este siglo, pretendía lograr una paz social duradera y, para ello, era necesario el reconocimiento de los derechos humanos, de la dignidad de la persona y de sus necesidades básicas. Indudablemente, dichas necesidades siempre habían existido; sin embargo, en este modelo constituyen un criterio de primer orden en la toma de decisiones políticas, económicas, culturales, ideológicas y jurídicas (Añón, 1992:100).

Dinamarca se convirtió en unos de los principales modelos de Estado del Bienestar, al igual que sus vecinos escandinavos. Se llevó a cabo una profunda reforma democrática, a través de un pacto entre capital y trabajo; la aceptación de la economía de mercado se combinó con una amplia intervención del Estado a fin de contrarrestar el desarrollo desigual. Los métodos de regulación keynesianos se utilizaron para conseguir crecimiento económico, salarios elevados, estabilidad de precios y pleno empleo. Todo ello se ha realizado en un marco de liberalismo político, economía mixta, bienestar y compromiso con la igualdad social.

En este modelo hay que resaltar que, al considerar la dignidad de la persona como referencia ineludible, se produce una desmercantilización de la fuerza de trabajo. En el Estado del Bienestar los seres humanos no son tratados como mercancías que participan en las leyes del mercado, de acuerdo con los postulados del liberalismo económico y del laissez-faire (Espig-Andersen, 1993:41). Con independencia de la oferta y la demanda, el modelo implica una responsabilidad estatal para asegurar unos mínimos básicos de protección social para sus ciudadanos. Por otro lado, el Estado del Bienestar también implica "soluciones a problemas y fallos inherentes al mercado como mecanismo de asignación eficiente de recursos" (Therborn, 1989:90). No podemos olvidar, desde el punto de vista de los principios básicos que, ante los problemas de marginación creados a través del mercado por un modelo de Estado como "máquina de exclusión", se justifica plenamente la concepción de que "el mejor instrumento con el que contamos para avanzar es el artefacto que ha tratado de reducir al máximo esa exclusión, el Estado con vocación más universalizante, el que ha tratado de identificarse al máximo con todos los miembros de la sociedad que constituyen de hecho la comunidad política, es decir, lo que conocemos como Estado social (aunque algunos hablen de categorías `reales', como Estado asistencial o Estado del Bienestar)" (De Lucas, 1996a:25).

El modelo danés ha profundizado en la principales características descritas y ha incidido en la intervención estatal y el incremento del gasto público como elementos de redistribución de la riqueza nacional; la política fiscal ha sido el principal instrumento para asegurar la igualdad social y para financiar el pleno empleo. Dinamarca y Suecia son los países con mayores porcentajes de inversión pública respecto al PIB en todo el mundo (Saunders, 1993:19). Asimismo, ambos países representan los mayores índices de trabajadores públicos sobre el empleo total. Para el Estado del Bienestar puede que sea más efectivo, desde el punto de vista de los costes, "emplear el exceso de mano de obra que subvencionarla para no trabajar" (G. Espig-Andersen, 1993:195); con ello no sólo se intenta cumplir el compromiso del pleno empleo sino aplicar la propia lógica económica del modelo que demanda que trabajen tantos como sea posible. Cabe reseñar también el acceso de la mujer al mundo laboral, que se ha realizado fundamentalmente como integrante de los servicios sociales del Estado asistencial.

Las prestaciones sociales del velf_rdsstaten danés han sido un ejemplo de universalidad y seguridad comunitaria. La cobertura social se extiende a apartados tan importantes para una sociedad del Bienestar como salud, educación, vivienda, pensiones y seguros de desempleo, cabría incluir otras prestaciones más concretas como asignaciones económicas por maternidad, ayudas familiares, por enfermedad y una larga lista de servicios asistenciales.

El éxito del modelo, con todos sus errores incluidos, se constata con las cifras de niveles de renta y de consecución de la igualdad social. Asimismo, resulta interesante la visión de K.G. Persson del modelo social como ámbito donde la solidaridad y el altruismo son viables económicamente: la solidaridad como criterio para la distribución de recursos sólo puede aplicarse institucionalmente, pues individualmente no existen las condiciones estructurales y de información para que exista la seguridad en su aplicación voluntaria, lo cual haría fracasar el sistema (Persson, 1993:637). La eliminación prácticamente absoluta de las bolsas de pobreza y los escasos índices de delincuencia han sido consecuencia de esta apuesta igualitaria. Además, hay que remarcar la diferencia entre lo que se distingue en nuestro ámbito como clases trabajadoras y clases medias: en este país nórdico ambos grupos poseen similares recursos materiales y lo que les diferencia, más que sus posibilidades económicas, son sus valores y recursos culturales. Todo ello nos muestra que entre la población danesa existe no sólo una fuerte sensibilidad ante la importancia de los derechos sino también una significativa preocupación por la existencia de deberes en el sentido de compromisos hacia el resto de la comunidad.

La crisis del Estado del Bienestar ha tenido en Dinamarca motivos parecidos a otros países europeos aunque, a diferencia de éstos, no ha significado un retroceso en las conquistas sociales alcanzadas por los daneses. Las críticas más importantes son las relativas a la intervención estatal en la economía considerada excesiva por parte del neoliberalismo económico, el incremento del déficit público, la creciente burocratización de los servicios públicos, la ineficiencia de la empresa pública frente a la privada aunque algunos estudios en los países escandinavos consideran que nunca se ha probado tal afirmación o el malestar frente a los elevados impuestos hay que recordar que Dinamarca cuenta con una tradición de minorías muy activas de rechazo a las cargas fiscales. Sin embargo, las propuestas neoliberales de privatizaciones y desmantelamiento del Estado del Bienestar nunca se han aplicado sino que en los últimos años se ha preferido la realización de ajustes que aseguren la viabilidad del sistema pero dejando a salvo las características básicas del velf_rdsstaten anteriormente descritas. Se ha puesto especial énfasis en el crecimiento económico pero no se ha conseguido mantener el pleno empleo, aunque siempre se ha mantenido el objetivo de la equidad social.

En un contexto de interrogantes abiertos sobre los ajustes del velf_rdsstaten, se ha producido un intenso debate social sobre la universalización de los derechos a los no nacionales del país nórdico. En consecuencia, puede ser significativo el análisis de las circunstancias de dicha discusión y sus consecuencias jurídicas.

III.- LOS EXTRANJEROS EN LA SOCIEDAD DANESA

La inmigración en Dinamarca fue un fenómeno habitual en los años de expansión económica, principalmente de origen turco. La crisis del 73 significó el inicio de las restricciones en materia de inmigración que, como veremos en la ley, limitan de manera clara las posibilidades de entrada en el país por motivos laborales. Actualmente, hay más de 59.000 inmigrantes en el país, mayoritariamente de nacionalidad turca, sobre una población de poco más de cinco millones de habitantes.

Sin embargo, el sentido del deber presente en la sociedad danesa se ha orientado especialmente al terreno del asilo y refugio, un ámbito que "constituye un test de identificación del régimen democrático y constitucional, ad intra porque denota la textura liberal y democrática de un Estado y ad extra porque hasta el punto que leyendo la jurisprudencia y observando de dónde provienen las peticiones de asilo y/o refugio se puede distinguir perfectamente los regímenes democráticos de los que no lo son" (M.J. Añón y E. Vidal, 1996:271). En 1997 había más de 78.000 refugiados en Dinamarca, lo cual representa el 1,5 % de la población danesa. Los países de procedencia de los refugiados son principalmente Somalia, Sri Lanka, Bosnia, Palestina, Afganistán e Irán. El estado danés realiza importantes aportaciones económicas en el ámbito de la solidaridad internacional y, asimismo, su inversión es muy elevada en todo lo referente a refugiados. En 1996 el país nórdico aportó 312 millones de coronas (unos 6.300 millones de pesetas) a ACNUR y el coste interno de los refugiados que residían en Dinamarca en 1997 fue de 6.256 millones de coronas (unos 13.000 millones de pesetas). Los refugiados reciben vivienda, manutención y asignación estatal mientras se resuelve su solicitud y, cuando se acepta su condición de refugiados, perciben una asignación más elevada antes de la reforma de 1998, los refugiados percibían lo mismo que cualquier danés desempleado, cantidad que ahora ha sido rebajada. Además, Dinamarca ha mantenido una posición autónoma respecto a los países de la Unión Europea en los ámbitos del refugio y asilo, y no ha ratificado aún los acuerdos de Schengen, aunque se está produciendo un progresivo acercamiento.

El criterio originario de universalidad de los derechos sociales, al extender dichas prestaciones a los extranjeros en las mismas condiciones que los nacionales, implica una profundización en el alcance del Estado social y un reconocimiento del concepto de dignidad de la persona. Asimismo, la concepción comunitaria danesa se refleja también en el criterio del ius soli para la concesión de la nacionalidad. Ello se ha complementado con medidas para facilitar el acceso a la nacionalidad. Como veremos al analizar la ley danesa, el tratamiento jurídico de la extranjería, con todos sus aspectos criticables, tenía aspectos positivos que han sido puestos en cuestión tras el amplio debate social que se ha producido en los últimos años.

Este conflicto entre diferentes concepciones sociales, políticas y jurídicas ha convertido a los extranjeros en el máximo problema nacional. Como señalan diversos estudios publicados en los medios de comunicación, se ha producido un notable aumento del racismo y la xenofobia en el país nórdico; al mismo tiempo, han aparecido corrientes de opinión que rechazan la elevada inversión pública en solidaridad internacional. En este contexto no debe sorprender la irrupción de la extrema derecha como el movimiento más activo y novedoso de la sociedad danesa en los años noventa.

Probablemente, habría que situar entre las referencias que enmarcan este proceso la ruptura representada por el hundimiento de los sistemas de los países del Este. La situación anterior generaba una tensión pero, al mismo tiempo, una seguridad y unos elementos de equilibrio entre bloques: en estas condiciones el país nórdico consiguió la expansión de su modelo económico, con escasa conflictividad social y relaciones internas estables. El nuevo marco ideológico implica nuevas concepciones como la globalización, el fin de la historia o el choque entre civilizaciones que han generado unas tendencias a la autoafirmación identitaria que son bastante visibles en países como Dinamarca. En muchos aspectos, se ha pasado de un debate ideológico global a los conflictos moleculares y las tentaciones de irracionalidad, las cuales tienen un fecundo caldo de cultivo en el discurso identitario (Enzensberger, 1994:18 y ss.). El tránsito de una formulación comunitaria hacia un discurso identitario por parte de diversos sectores daneses se debe entender también desde la inseguridad que provoca una nueva situación que se intenta amortiguar con una apelación a los elementos irracionales que más unen e identifican a muchos ciudadanos del país nórdico; este deseo de seguridad ha sido reforzado por la exclusión del étnicamente distinto que amenaza la homogeneidad presuntamente nacional.

No obstante, la mayoría de la sociedad danesa mantiene una actitud diferente y su posición la podemos ubicar en la concepción de la nación de Renan, como ámbito de convivencia entre personas, con independencia de su origen y como manifestación de un plebiscito cotidiano donde se manifiesta la voluntad de vivir en comunidad. Por otro lado, las posiciones identitarias se sitúan cercanas a una concepción étnica de la nación, que numerosos autores atribuyen originariamente a Herder, y que lleva a una comunidad de espíritu en la que los lazos que se atribuyen como propios son lingüísticos, culturales y, en última instancia, de raza; de este modo, como se puede apreciar en Dinamarca, se adopta una naturificación como elemento explicativo de la diferencia.

Por otro lado, existe en Dinamarca una tendencia creciente minoritaria pero significativa a no compartir la riqueza generada en el país. En este sentido, podemos señalar que en muchos países europeos se ha producido lo que podríamos calificar como democratización del privilegio: en otras épocas los privilegiados eran una minoría que se negaba a compartir sus recursos; la democracia ha generado masas de privilegiados que, en un contexto internacional, tampoco parecen dispuestos hacer partícipes de sus recursos a los habitantes del Tercer Mundo. Parece una ilusión pensar que será sencillo convencer a las masas actuales como tampoco lo fue convencer a las minorías privilegiadas anteriores de que la distribución es necesaria como elemento de justicia social. Incluso se puede producir un sentimiento corporativo excluyente y una visión de los servicios públicos como mutuas integradas únicamente por asociados que cotizan (Enzensberger, 1992:65). Por ello no puede sorprender que la reacción a los factores indicados sea el racismo y la xenofobia.

La intolerancia de la extrema derecha danesa no sólo ha canalizado buena parte de los sentimientos de exclusión existentes sino que ha sido capaz de condicionar los planteamientos de los sectores conservadores más moderados. Como han señalado diversos autores, las características del racismo contemporáneo no son tanto de tipo biologicista sino más bien de identidad o separación cultural: lo extranjero no es descalificado como cultura inferior, sino como cultura inintegrable cuyos portadores constituyen una amenaza de disolución al entrar en contacto con una supuesta matriz cultural nacional que debe ser preservada (Álvarez Dorronsoro, 1993:117). Esta visión del extranjero desde una perspectiva de identidades no negociables es patente en diversos sectores sociales daneses. Ello ha provocado sorprendentes propuestas de devolución de los refugiados por parte de la derecha moderada que han sido rechazadas, así como la aprobación de diversas medidas jurídicas restrictivas como veremos a propuesta del gobierno socialdemócrata. Resulta especialmente preocupante parta el futuro de la democracia la existencia de un "pequeño mercado" (N. Bobbio, 1986:110 y ss.) en el cual los grupos en el poder frecuentemente no gobiernan con criterios vinculados a soluciones de conjunto sino para asegurarse el apoyo de aquellos que les mantienen; en el caso de Dinamarca, podríamos afirmar que se ha producido la entrada en el "pequeño mercado" de derechos humanos y valores esenciales que afectan a los extranjeros, lo cual está provocando un grave peligro de arbitrariedades en su regulación.

Puede resultar extraño que las reacciones indicadas se hayan producido en Dinamarca que, ciertamente, no cuenta con porcentajes muy elevados de presencia extranjera si los comparamos con otros países europeos, mientras que en la vecina Suecia no ha existido nada semejante, a pesar de contar con cifras más elevadas de extranjeros en su país. A mi juicio, el motivo principal debería relacionarse con un dato singular: el número de refugiados en Dinamarca es superior al de inmigrantes, lo cual no suele ser habitual en otros países. Esto ha supuesto una importante presencia de extranjeros que, en principio, no han tenido como finalidad integrarse en la convivencia del país aunque han disfrutado de los importantes recursos de la asistencia pública del velf_rdsstaten lo cual les ha convertido en free-riders a los ojos de muchos daneses.

A diferencia de los inmigrantes que se han integrado en la vida laboral y social, el elevado contingente de refugiados se ha mantenido al margen, incluso de las estructuras socio-laborales: esto ha colisionado con el principio del deber, propio del modelo danés. Sin duda, han fallado las medidas para facilitar la participación de los refugiados en la sociedad y que los nacionales no los hayan contemplado como personas que no quieren aportar nada a la sociedad danesa. Precisamente el caso de Suecia es inverso pues la mayoría de los extranjeros que residen en el país trabajan desde hace años y se han incorporado plenamente en la sociedad sueca.

Además, un análisis del problema nos puede hacer constatar que el ascenso de la intolerancia comenzó a principios de los 90, precisamente en el momento en que la tasa de desempleo llegó a los niveles más elevados cerca del 10 % que se habían registrado en el país nórdico; aunque las cifras pueden parecernos poco alarmantes y los niveles de protección social en Dinamarca son un ejemplo poco común de generosa cobertura de las necesidades básicas de todos los ciudadanos, en una sociedad habituada a una economía de pleno empleo, el desempleo generó un fuerte sentimiento de insatisfacción entre muchos nacionales que empezó a proyectarse hacia los extranjeros.

En cualquier caso, las soluciones nunca deberían pasar por los esquemas de la exclusión sino por corregir los errores que han permitido la falta de participación comunitaria de los refugiados en la sociedad danesa. Sin embargo, las soluciones jurídicas no han acompañado esta dirección universalista. La ley de extranjería, que regulaba esta materia con luces y sombras, ha sido reformada en muchos aspectos en sentido contrario a esta aconsejable universalización.

IV.- LA LEY DANESA DE EXTRANJERÍA DE 1987

La ley danesa de extranjería, publicada el 26-6-87, regula los aspectos más importantes en materia de inmigración y refugio en la legislación danesa prácticamente está equiparado el refugio y el asilo. En julio de 1998, tras un intenso debate social, ha entrado en vigor la reforma de diversos artículos de la ley. De todos modos, parece conveniente realizar un análisis de la ley original en su conjunto para así valorar mejor el alcance de su reforma; el estudio de la ley no será exhaustivo sino que, más que profundizar en cuestiones procedimentales, se centrará en aquellos aspectos más relevantes y vinculados al problema de los derechos humanos de los extranjeros en el país escandinavo.

En el primer capítulo de la ley podemos constatar para quiénes está creada la categoría jurídica de extranjero: el art. 1 nos indica que los ciudadanos de Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia pueden entrar y permanecer en el país sin ninguna autorización. Asimismo, el art. 2-2 añade que los ciudadanos de la Unión Europea sólo se verán afectados por las restricciones impuestas a los extranjeros en la medida en que dichas restricciones sean compatibles con las normas europeas; pueden entrar en el país por periodo de tres meses sin autorización y, según el art. 6, se les otorgará el permiso de residencia en caso de solicitud.

Las normas de desarrollo dictadas por el Ministerio de Justicia indican qué extranjeros están exentos de visado y pueden entrar y permanecer en el país por un periodo de tres meses. El resto de extranjeros necesitan visado para poder entrar en Dinamarca, al igual que aquellos extranjeros que tengan una prohibición oficial de entrada (art. 4-1); por supuesto, el tiempo de permanencia en este caso será el marcado en el visado. Para un tiempo superior a la estancia se requerirá el correspondiente permiso de residencia.

La ley danesa establece una importante distinción entre los inmigrantes y los refugiados. Es decir, son muy diferentes las posibilidades de conseguir la residencia de las personas que, por motivos económicos, desean quedarse a vivir para trabajar en el país nórdico con respecto a las expectativas de aquellos que, por razón de persecución o situación de peligro en su país, quieren permanecer en Dinamarca como refugiados. El permiso de trabajo está muy vinculado al permiso de residencia regulado en los artículos 9, 10, 11 y 12 y las condiciones son muy restrictivas.

Se concederá el permiso de residencia al extranjero que haya tenido anteriormente la nacionalidad danesa. También se concederá al extranjero mayor de 18 años que conviva en matrimonio o como pareja de hecho estable con otra persona mayor de edad que viva permanentemente en Dinamarca y que sea danés o ciudadano de cualquier país nórdico. En cuanto al derecho al reagrupamiento familiar, se concederá el permiso de residencia al cónyuge de quien haya vivido en el país al menos en los últimos cinco años. También se concederá el permiso al hijo menor de edad de quien resida permanentemente en Dinamarca o de su cónyuge, siempre y cuando tengan la patria potestad. También se concederá a los padres mayores de 60 años de un extranjero con permiso de residencia indefinido.

Asimismo, se deja una cláusula abierta que indica sin carácter vinculante que se podrá conceder el permiso de residencia cuando el extranjero tenga lazos familiares u otros vínculos similares con una persona que resida permanentemente en Dinamarca; igualmente, también se podrá conceder por otras razones justificadas, entre las cuales se cita expresamente motivos laborales y profesionales. En la práctica, en los casos en que la administración tiene la potestad discrecional de conceder el permiso los criterios han sido intencionadamente restrictivos y con una clara voluntad de no incrementar la inmigración económica en el país escandinavo.

Por lo que respecta a los refugiados, se concederá permiso de residencia a los extranjeros que estén incluidos en los supuestos de hecho de la Convención de Ginebra de 1951. El texto legal danés añadía antes de la reforma que también se concedería permiso de residencia como refugiado a cualquier extranjero, aunque no estuviese comprendido plenamente en los supuestos de hecho de dicha Convención, en el caso de que existan razones similares u otros motivos de peso que justifiquen la no repatriación del extranjero. Este precepto, de carácter abierto, ha posibilitado unido a una actitud de la administración bastante favorable una línea elevada de admisiones de refugiados.

Hay que destacar las favorables condiciones que históricamente se han aplicado a los refugiados posteriormente se comentarán los cambios que introduce la reforma de 1998. En la normativa original, los refugiados participaban de los servicios del velf_rdsstaten y de la asistencia social pública como cualquier danés, lo cual nos permitía hablar aquí de una extensión de los derechos de ciudadanía que comportaba una concepción de universalización de las prestaciones, con independencia de la nacionalidad. Por otro lado, la admisión a trámite de la solicitud de la condición de refugiado conlleva automáticamente la concesión por parte del estado de vivienda, manutención y de una asignación pública. Asimismo, la solicitud imposibilita hasta su resolución la expulsión del extranjero excepto por motivos judiciales aunque haya entrado de manera ilegal; en la misma situación, a los inmigrantes sólo se les podrá expulsar mediante un expediente de expulsión. Esto contrasta con el derecho de extranjería de nuestro país que permite la expulsión casi inmediata en el art. 36-2 de la ley española, a esto se le denomina devolución sin expediente previo, de los que se considera que han entrado de manera ilegal, a través de un procedimiento en el que la policía posee máximas atribuciones y la indefensión de los inmigrantes es patente (Sagarra, 1991:224).

Respecto a la denegación de entrada, el art. 28 de ley danesa recurre a algunos conceptos poco precisos como que podrá ser denegada si, en función de la información sobre las circunstancias del extranjero, se puede suponer que tiene intención de residir o trabajar en el país sin permiso; en el mismo sentido, se utilizan conceptos jurídicos indeterminados, como la referencia a la seguridad o al orden público, como argumentos que pueden justificar la denegación de entrada; además de la mención del orden público que será comentada más adelante en relación con preceptos similares, no cabe duda que este tipo de normas favorecen las arbitrariedades y son claramente contrarias al principio de seguridad jurídica. La entrada también podrá ser denegada si el extranjero no tiene medios suficientes para mantenerse en el país, así como para regresar al lugar de procedencia; igualmente, se podrá rechazar la entrada por motivos de sanidad.

Como se ha podido comprobar, el modelo seguido por Dinamarca ha restringido el acceso de inmigrantes económicos y ha permitido la llegada de numerosos refugiados. A pesar de las objeciones que las hay sobre la normativa que regula el acceso a la condición de refugiado, si la comparamos con otros modelos existentes en Europa, podríamos afirmar que el ejemplo danés ha tenido aspectos muy positivos, especialmente en su aplicación práctica. Sin embargo, hay interrogantes que no pueden dejar de formularse. Pues, ciertamente, ¿está justificada moralmente una distinción tan pronunciada entre inmigrantes económicos y refugiados? Probablemente ningún país europeo tenga capacidad para acoger a todos los inmigrantes que lo deseen, pero no parece aceptable desde el derecho conceder un trato jurídico tan dispar a dos grupos de seres humanos que se encuentran en una situación parecida. Incluso desde posiciones cercanas a la defensa de los derechos de los extranjeros se puede comprobar el carácter excluyente de esta distinción. Por ejemplo, la definición más común indica que refugiado es la persona que abandona su país por motivo de persecución mientras que inmigrante es aquella que lo hace por voluntad propia (Ellegaard, 1997:9). No cabe duda de que resulta difícil admitir de manera tajante que la voluntariedad de un inmigrante cuando abandona su territorio sea tan absoluta; por supuesto, cualquier ser humano es responsable de sus actos, pero ello también sería aplicable a la figura del refugiado y, evidentemente, sería un despropósito asegurar que el refugiado es libre para afrontar el peligro que supone la persecución y que su marcha es voluntaria. En cualquier caso, con independencia del motivo concreto por el que huyen tanto los inmigrantes como los refugiados, parece irrefutable que en ambos casos nos encontramos en situaciones de estado de necesidad ante el cual el derecho debe actuar de manera proporcionada. En efecto, la amenaza de peligro y la persecución debe tener como contrapartida jurídica un espacio que proporcione refugio. Pero el derecho también debe incorporar medidas para proteger a quienes huyen de amenazas tan reales como las anteriores: el hambre, la miseria o la enfermedad.

El modelo danés adolece de una brecha muy pronunciada entre refugiados e inmigrantes. Por ello, como se ha señalado anteriormente, los datos estadísticos muestran las poco usuales cifras de un mayor número de extranjeros del primer grupo que del segundo. Por otra parte, la legislación danesa expresa de manera significativa al igual que la de los otros países de la Unión Europea un concepto de la extranjería que separa entre extranjeros deseados y extranjeros menos deseados. Los primeros son los ciudadanos de la Unión Europea y de los países nórdicos, los cuales disponen de toda clase de facilidades para entrar y residir en el país, en virtud de los acuerdos alcanzados por Dinamarca. Los segundos deben recorrer el laberinto de los visados, los medios económicos suficientes, los controles y la problemática de los permisos; no hace falta un gran esfuerzo para constatar que, incluso también en el interior del segundo grupo, se penaliza a los más pobres, los desarraigados, los que molestan con su presencia.

Por su parte, el permiso de residencia será suprimido cuando el extranjero abandone su residencia en Dinamarca o haya residido fuera del país en determinados periodos marcados en la ley. Los permisos de residencia temporal pueden ser revocados cuando la razón expuesta en la solicitud o en la concesión del permiso fuera falsa o hubiera dejado de existir; igualmente, será revocado cuando el extranjero no cumpla las condiciones establecidas al concedérsele el permiso de residencia o trabajo. Estas normas de revocación no serán aplicables a los refugiados, a los extranjeros que residen por reagrupamiento familiar y a quienes hayan residido en el país de manera legal por un periodo superior a los tres años anteriores, aunque a los extranjeros mencionados sí que se les puede revocar un permiso temporal o indefinido si lo hubieran obtenido de manera fraudulenta. El art. 19-5 establece la posibilidad de que no se produzca la revocación, a pesar de lo dicho anteriormente, en función de lo siguiente: el grado de inserción del extranjero en la sociedad danesa en función del tiempo de residencia en el país; la edad, el estado de salud u otras circunstancias personales; la vinculación personal o familiar del extranjero a daneses o nacionalizados; la vinculación del extranjero al país por otros motivos, como la llegada al país durante la infancia o adolescencia, y que por ese motivo se hubiera educado total o parcialmente en el país; la nula o escasa vinculación del extranjero con el país de origen u otros países en los que el extranjero pudiese residir; y el riesgo de que el extranjero pudiera sufrir algún perjuicio en el país de origen u otros países en los que pudiese residir.

Por lo que respecta a la expulsión, la ley danesa vincula de manera detallada los motivos de expulsión con razones penales y de orden público. Se establece la posibilidad de expulsión en función del tiempo de residencia y de la condena que se haya producido. Se deberá tener en cuenta para decidir sobre la conveniencia de la expulsión las consideraciones ya enunciadas anteriormente que regula el art. 26: el grado de inserción social, circunstancias personales, el grado de vinculación con ciudadanos daneses o los riesgos del traslado a otro país, entre otras cuestiones.

Según indica el art. 30, los extranjeros que de acuerdo con lo indicado anteriormente no tengan derecho a residir en el país, deberán abandonarlo. En caso de no hacerlo por su propia voluntad, será la policía la encargada de efectuarlo. Como norma general, ningún extranjero podrá ser enviado a un país donde pudiera sufrir persecución. La sentencia, auto o resolución judicial por la que se expulsa a un extranjero del país conlleva la supresión del visado y el permiso de residencia; el extranjero tendrá prohibición de entrada que podrá ser temporal y, salvo nueva autorización, no podrá entrar o residir en el país.

La denegación de una solicitud del permiso de residencia, la resolución sobre la revocación del permiso de residencia y la resolución de expulsión por encontrarse en el país de manera ilegal deberá incluir un plazo para efectuar la salida del país que, salvo casos de urgencia, no podrá ser inferior a quince días; el plazo será de un mes si el extranjero estuviera nacionalizado en cualquier otro país nórdico y residiera en Dinamarca o en el caso de que hubiera tenido permiso de residencia hasta ese momento.

La ley danesa establece la posibilidad de que los extranjeros sean internados o entren en prisión preventiva en los casos de que se quiera asegurar la presencia de dichos extranjeros durante la tramitación de un expediente de expulsión. Cabe remarcar que, mientras que en los últimos años se había optado por el internamiento y un cierto control, cada vez se está procediendo a un mayor uso de la prisión preventiva. Sin embargo, en casos como las esperas en aeropuertos o puestos fronterizos no se ha llegado jamás a las situaciones limitativas de derechos que existen en el caso español y que han sido a menudo denunciadas.

Como se puede constatar, esta regulación vincula el derecho penal con la exclusión y, al mismo tiempo, recurre a frecuentes conceptos jurídicos indeterminados. Respecto a la primera cuestión, diversos autores han señalado que asociar a los extranjeros con la criminalidad significa institucionalizar la xenofobia. Y ello nos remite de nuevo al problema de la discriminación motivada por la diferente asignación de los derechos de ciudadanía: la aplicación de la ley penal sobre el nacional nunca puede provocar su expulsión del país, mientras que el extranjero será sometido a un peculiar destierro por cometer la misma acción.

Por otro lado, el uso de conceptos como el "orden público" o la "seguridad" abren un margen de interpretación arbitraria y que, en la práctica, favorece las actitudes más excluyentes. Como se ha señalado, el recurso a conceptos jurídicos indeterminados "es una técnica durísimamente criticada cuando se trata de utilizarla en el ámbito jurídico penal o, para ser más exactos, para habilitar cualquier medida restrictiva de derechos, y que pugna con los criterios de interpretación en el ámbito de los derechos fundamentales" (De Lucas, 1994:155); sobre el contenido de dichos conceptos el mismo autor añade que "se trata, sin duda, más que de conceptos jurídicos, de la traducción de concepciones, de exigencias de índole política (ideológica o socioeconómica) acordes con la interpretación restrictivo/represiva que subyace a quienes sustituyen el discurso jurídico (de derechos, de legalidad/constitucionalidad, en el que la instancia decisiva es la judicial) por el administrativo/policial" .

Paradójicamente, los datos sobre las tasas de criminalidad tampoco justifican esta perspectiva de relacionar la peligrosidad social con la condición de extranjero. Según un estudio elaborado en 1996 (Ellegaard, 1997:12), no existían diferencias sustanciales entre los delitos cometidos por daneses y por extranjeros. En consecuencia, las medidas jurídicas de carácter sancionador sirven fundamentalmente para asociar extranjería con criminalidad pero no facilitan mejorar las relaciones comunitarias de los extraterritoriales. Por tanto, serían medidas más constructivas la adopción de actuaciones que mejoren el acceso a los derechos de ciudadanía y permitan una mayor integración social y de convivencia en la sociedad danesa. Parece demostrado que las diferencias de status que se producen respecto a los derechos políticos y sociales acentúan la marginalización y la exclusión (Naïr, 1997:46).

La mayoría de las resoluciones relacionadas con el cumplimiento de la ley reguladora de esta materia son realizadas por la Dirección de Extranjería. Este organismo resuelve generalmente las cuestiones relacionadas con los permisos de residencia. Sus decisiones son recurribles ante el Ministerio de Justicia, con la importante excepción de que las resoluciones adoptadas por la Dirección de Extranjería sobre permisos de residencia que estén relacionadas con refugiados son recurribles ante un organismo especial: el Comité de Refugiados. El Ministerio de Justicia se reserva la competencia a conceder el permiso de residencia a los extranjeros que no sean plenamente calificables como refugiados pero haya razones de carácter humanitario que motiven la aceptación de su solicitud.

Las resoluciones de denegación de entrada, así como las resoluciones sobre la provisión de alojamiento podrán ser adoptadas por el director de policía lo cual genera un margen de discutible discrecionalidad, siempre y cuando puedan ser recurridas ante el Ministerio de Justicia. También aquí existe una excepción: la denegación de entrada de quienes soliciten la condición de refugiado sólo puede ser adoptada, en primera instancia, por la Dirección de Extranjería. Sin embargo, los recursos contra dicha denegación de entrada realizados por los solicitantes de refugio no serán resueltos por el Comité de Refugiados sino por el Ministerio de Justicia. Ello implica, sin duda, una preferencia del legislador para que sea un órgano vinculado al ejecutivo el que, finalmente, ejerza un control sobre la entrada de posibles refugiados, en detrimento de un organismo de carácter mixto y de probada independencia como el Comité de Refugiados.

El Comité de Refugiados es un órgano institucional que tiene como función resolver los recursos presentados ante solicitudes de refugio que han sido resueltas en primera instancia por la Dirección de Extranjería. Cuando el comité tramite un caso estará integrado por seis miembros: además del presidente, habrá tres miembros nombrados a propuesta del Ministerio de Asuntos Sociales, del Ministerio de Asuntos Exteriores y del Colegio de Abogados respectivamente, así como dos miembros nombrados por el Centro Danés de Ayuda al Refugiado. El comité también resolverá las normas directrices sobre su labor. Ante este organismo podrán ser presentados recursos que en estos casos sí tendrán efectos cautelarmente suspensivos sobre las resoluciones que haya adoptado la Dirección de Extranjería, como los siguientes: denegación del permiso de residencia a un extranjero que haya solicitado la condición de refugiado; supresión y revocación del permiso de residencia a refugiados; denegación o supresión de títulos de viaje a refugiados. Es significativa la existencia de un organismo mixto que funciona como segunda instancia para resolver los recursos presentados por los refugiados a las resoluciones adoptadas por la Dirección de Extranjería. Como prueba de la independencia de sus decisiones podemos indicar que, en 1996, el Comité de Refugiados, estimó casi un 40 % de los recursos presentados.

La ley danesa de extranjería muestra, con todas sus particularidades, las tendencias más importantes que se pueden constatar en el derecho existente sobre esta materia en los países de Europa occidental. Desde las normas relativas a la denegación de entrada hasta las referentes a las causas de expulsión, pasando por el disciplinado discurso de la seguridad y el orden público, podemos detectar el tratamiento jurídico de la extranjería como un problema e incluso como un peligro, en lugar de como un hecho social de nuestro tiempo, de carácter no transitorio, que precisa de una regulación proporcionada y adecuada al conjunto de derechos en cuestión. A pesar de algunas excepciones importantes que mejoran la regulación jurídica practicada por otros países europeos el modelo danés también coloca sobre el tapete el delicado problema de la universalidad de los derechos humanos. O, por decirlo en otras palabras, nos recuerda la abismal distancia que continúa separando los derechos del hombre y los derechos del ciudadano.

Esta perspectiva ha quedado especialmente reforzada ante los acontecimientos de los últimos años, en los que fenómenos como la globalización o el desplazamiento de miles de personas hacia el Primer Mundo han provocado que dicha contradicción se haga no sólo visible sino incluso evidente. Se pone en cuestión el propio estatuto de ciudadanía puesto que "la polémica acerca de la integración/automarginación saca a la luz las contradicciones que sacuden el supuesto básico de la ciudadanía, la convivencia entre sujetos no estrictamente homologables, la asimetría que tensiona al máximo la capacidad de conjugar igualdad y diferencia" (De Lucas, 1992:69).

Sin duda, el problema tiene algunas explicaciones históricas. El propio concepto de ciudadano en su vertiente de poseedor de derechos procede en buena parte de las declaraciones del siglo XVIII; ya entonces, dicha concepción reservaba el ejercicio de los derechos al citoyen no a la persona, condición que sólo reunía el hombre y el propietario, desde una concepción de renovación social inspirada por la burguesía que, al fin y al cabo, había obtenido la victoria en su intento de transformación de las estructuras del antiguo régimen. Fuera de la categoría de participantes directos del nuevo modelo jurídico quedaron las mujeres, las personas sin recursos, los esclavos. Efectivamente, los grupos sociales que habían quedado al margen de la asignación del reconocimiento a tener derechos acabaron consiguiendo formalmente su inclusión en el sistema jurídico; no obstante, el largo camino recorrido en este proceso de reconocimiento y las fuertes resistencias que se aplicaron en sentido contrario son indicios suficientemente indicativos de las características iniciales del concepto de ciudadanía. Además, no parece necesario insistir en que el reconocimiento formal de la igualdad en los derechos no implica obligatoriamente la materialización de estos derechos en su aplicación práctica. Y hay que añadir, como insiste especialmente C. Taylor, que los problemas derivados del reconocimiento no sólo contienen cuestiones relativas a la extensión de la igualdad sino también el peligro correlativo de la asimilación como consecuencia de dicha pretensión universalista, lo cual puede hacer desaparecer la diversidad (Taylor, 1993:43 y ss.).

Si la extensión de los derechos a distintos grupos sociales fue acompañada de un proceso de dificultades de referencia innecesaria, en el contexto actual la universalización de los derechos humanos en lo que respecta a ciudadanos y extranjeros puede estar atravesando situaciones que tienen puntos en común. Con el agravante de que la igualdad formal ni siquiera está reconocida en los ordenamientos positivos, sino más bien todo lo contrario.

Esgrimir la importancia teórica del reconocimiento de la universalidad de los derechos no supone desconocer las dificultades de su aplicación en el marco actual del Estado-nación. E, incluso, como sugiere J. De Lucas, "no me parece irrazonable ni inmoral por definición que la configuración legal de determinados derechos pueda suponer restricciones de su contenido en razón de la condición de nacional, y lo que procede es examinar los derechos en concreto" (De Lucas, 1996b:186); en un análisis amplio, desde este punto de vista, no resultaría inmoral una diferenciación en cuanto al ejercicio de determinados derechos políticos y sociales, que quedarían reservados a los nacionales a causa de su adscripción al Estado-nación.. Es decir, el problema fundamental al menos en los términos en que se plantea la actual discusión no es tanto un igualitarismo estricto en el ámbito internacional entre ciudadanos y extranjeros cuanto que se aseguren unos mínimos niveles de igualdad en todo lo relativo a la dignidad de la persona.

En cualquier caso, la reforma de la ley danesa de extranjería realizada en 1.998 nos indica las resistencias a una universalización del concepto de derechos humanos y nos obliga a constatar que las tendencias a reforzar un planteamiento diferenciador pueden crear nuevos problemas jurídicos.

V.- LA REFORMA DE 1998

Como se ha señalado, la ley danesa de extranjería contiene diversos elementos positivos como su favorable tratamiento del refugio, algunas concepciones de universalización de los derechos y diversas garantías en los procedimientos administrativos. En sentido contrario, desde una lectura estricta de los derechos humanos, cabe criticar la marcada distinción entre inmigrante económico y refugiado, así como la tendencia a relacionar cuestiones de criminalidad con la condición de extranjero. Tras un prolongado trámite de reforma, diversas modificaciones de la ley de extranjería han entrado en vigor en julio de 1998. Estas modificaciones, lejos de profundizar en cuestiones como una aconsejable extensión de los derechos de ciudadanía que permitiera una mayor integración social y la mejora de la convivencia entre nacionales y extranjeros, han conseguido reflejar en el texto legal algunas de las tendencias excluyentes que existen en buena parte de la sociedad danesa.

La reforma modifica el art. 7-2 de la ley que permitía solicitar la condición de refugiado aunque el peticionario no pueda incluirse plenamente en el ámbito de la Convención de Ginebra en el caso de que existieran razones similares a las contempladas en dicha convención o razones de peso que justificaran la no repatriación del extranjero. Esta formulación, de carácter amplio, permitió la aceptación de muchas solicitudes al aplicarse un criterio de flexibilidad y aceptarse razones de carácter humanitario. La reforma añade al art. 7-2 la obligación expresa de que las razones supongan un peligro fundado de persecución o concepto similar, lo cual reducirá probablemente las cifras de reconocimiento de refugiados. Esta limitación sigue un camino parecido al de la legislación española que, como recuerda E. Vidal, endureció la normativa existente al aprobarse la nueva ley en 1994 que suprimió la concesión del asilo por razones humanitarias que había recogido la anterior ley de 1984 (Vidal, 1995:121 y ss.).

Asimismo, la reforma endurece la línea de la ley de posibilitar la expulsión de extranjeros a causa de haber recibido determinadas condenas penales. Las modificaciones amplían las posibilidades de expulsión al reducir los periodos de condena que permiten esta medida e incorporar nuevos supuestos. El nuevo art. 25 establece que podrán ser expulsados los extranjeros con menos de seis meses de residencia que consumieran o estuvieran en posesión de estupefacientes. No sólo se mantiene la orientación de relacionar extranjería con criminalidad sino que se refuerza con un endurecimiento de las normas, lo cual es consecuencia en parte del clima de exclusión que precedió y acompañó la reforma. No parece necesario reproducir los comentarios expresados en el apartado anterior sobre esta forma de institucionalizar la xenofobia.

La reforma incluye también diversos puntos que intentan favorecer la integración social. El nuevo texto legal indica que podrá no renovarse el permiso de residencia después de tres años si el extranjero no ha realizado el programa oficial de integración el cual se ha aprobado con una ley específica al mismo tiempo que la reforma de la ley de extranjería. El programa de integración incluye cursos de danés, de cultura danesa y de formación profesional. Igualmente, los extranjeros tendrán la obligación de residir en la población asignada, en la cual deberán realizar el programa de integración; de este discutible modo se pretende que los refugiados estén distribuidos de modo ordenado en los municipios del país y, al mismo tiempo, evitar su tendencia a agruparse en las mismas ciudades. En el caso de no cumplir el plan de integración o de cambiar la residencia asignada, a los refugiados se les aplicará una sanción consistente en dejar de percibir hasta el 20 % de su asignación económica; pero además se contempla la posibilidad de no renovarles el permiso de residencia. Por otro lado, los poderes públicos se comprometen a crear cupos en las ofertas públicas de empleo para que sean ocupados por refugiados.

El problema de la integración es clave para la cohesión social y para atenuar el conflicto existente en la sociedad danesa. Por ello, pueden ser saludables algunas de las medidas de discriminación positiva aprobadas. Sin embargo, podrían ser criticables las propuestas de integración con carácter coactivo y, en algunos casos, con la aplicación de sanciones económicas. La posibilidad de expulsar del país a un extranjero, después de tres años de permiso de residencia, por no seguir un plan educativo, o por cambiar de domicilio, resulta desproporcionada. Y, aunque aún es prematuro pronunciarnos, estas medidas parecen perseguir preferentemente un modelo de asimilación en lugar de favorecer la integración social de los refugiados sin que tengan que renunciar a sus particularidades.

Uno de los aspectos más preocupantes y polémicos de la reforma de 1998 es su intención de penetrar en al ámbito matrimonial. Tras la reforma de la ley danesa, el nuevo art. 9-9 dispone que el permiso de residencia no será concedido si existen razones fundadas para suponer que la finalidad del matrimonio o de la convivencia como pareja de hecho era conseguir dicho permiso. Para ello se habilitarán medios de investigación que analicen aquellos matrimonios bajo sospecha, aunque, como señala el Centro Danés de Derechos Humanos, aparece de nuevo una cuestionable discrecionalidad en la apreciación de indicios de fraude (Vedsted-Hansen y otros, 1998:10). Sin embargo, la reforma más discutible es la modificación de la ley matrimonial realizada al mismo tiempo que la reforma de la ley de extranjería que prohibe expresamente contraer matrimonio en Dinamarca a los extranjeros que han solicitado la condición de refugiado mientras no haya sido aprobada su solicitud. Con esta medida se intenta combatir el fraude y, al mismo tiempo, dificultar la estabilización de los refugiados en situación provisional. A pesar de las reiteradas afirmaciones de las autoridades danesas de que esta medida no conculca ningún derecho fundamental ni ningún acuerdo internacional suscrito por el país nórdico, la realidad es que esta norma parece vulnerar ambas cosas, como han puesto de manifiesto diversas entidades humanitarias danesas. Los autores de la propuesta aseguran que se basa en el principio de igualdad: no es comparable, afirman, la situación de una persona que reside permanentemente en el país con aquellos que tienen un status de provisionalidad, a la espera de que se regularice su permanencia en Dinamarca; desde este punto de vista, una situación desigual justifica un trato desigual. Y, en todo caso, las normas que se acuerden en aplicación del principio de igualdad jamás pueden franquear al ámbito de la dignidad de la persona y los derechos inviolables que le son inherentes. En consecuencia, resulta de suma gravedad cualquier tentación de los poderes públicos de invadir el terreno reservado a la privacidad y los derechos individuales, con el pretexto de regular aspectos condicionados por la presión social.

En efecto, la aplicación práctica del principio de igualdad consiste entre otras cosas en tratar de modo igual a quienes son iguales, y de modo desigual a quienes son desiguales. Sin embargo, para realizar este procedimiento de materialización del principio de igualdad debe existir un criterio de proporcionalidad en relación a los medios utilizados y los fines que se desean conseguir. A todas luces, el medio utilizado la prohibición de contraer matrimonio es desproporcionado en relación con la finalidad perseguida de evitar el fraude matrimonial y dificultar las posibilidades de estabilización de los refugiados en el país. Además, resulta inadmisible que las medidas jurídicas contra las posibles actuaciones irregulares de algunos se apliquen a la totalidad de los refugiados que han solicitado permiso de residencia.

Finalmente, otra cuestión de gran relevancia es la reforma de la asignación social de los refugiados. Como se recordará, en la normativa anterior existía una extensión de los derechos de ciudadanía en su vertiente social que implicaba la universalización de dichos derechos y prestaciones: el refugiado percibía lo mismo que cualquier danés y se encontraba en la misma escala en el esquema de la asistencia social pública. Ahora el cambio producido es tanto cualitativo como cuantitativo. Por un lado, se crea una categoría especial de asistencia para refugiados; por otro, la asignación económica ha sido rebajada sensiblemente. A mi juicio, esta modificación reviste una gran trascendencia pues implica un profundo cambio de concepción. Y el problema principal no es la diferencia económica aunque su trascendencia es relevante sino la creación de una categoría específica que acaba con el modelo de universalización de los derechos sociales. Ello contribuye aún más a la marginalización de los extranjeros, al separarlos más de los nacionales. Como señala K. Rothstein, los refugiados no han entrado a formar parte de las vidas de la mayoría de los daneses; para muchos de ellos, los refugiados simplemente han sido cifras estadísticas u objetos de debate público. Con este tipo de medidas se acentúa más la diferencia entre aquellos que se consideran étnicamente homogéneos y con derecho de naturaleza a participar del velf_rd y aquellos que son vistos como intrusos que intentan aprovecharse de unos recursos a los que no tienen ningún derecho.

En definitiva, la reforma de 1998 expresa el estado de alarma de la sociedad danesa ante su incapacidad para regular de manera adecuada la nueva situación que se ha generado tanto interna como externamente.. Las modificaciones de la ley de extranjería han sido puntuales pero se han centrado en aspectos en los cuales se ha querido mostrar dureza y control social. Los efectos presuntamente tranquilizadores respecto a la población danesa generan unas consecuencias claramente intranquilizadoras desde la óptica de los derechos, si valoramos que un país que era y sigue siendo un paradigma del Estado Social ha renunciado a desarrollar dicho modelo y se ha sumado a algunas de las tendencias más restrictivas existentes en el panorama europeo.

VI.- CONCLUSIÓN

En este trabajo se ha intentado realizar un análisis general sobre las normas de extranjería de Dinamarca, como ejemplo representativo de una sociedad escandinava del Bienestar. El hecho de haber realizado previamente una aproximación al modelo social de este país tenía una intención evidente: examinar las relaciones entre la normativa de una materia como el derecho de extranjería, que en el mundo occidental genera frecuentes situaciones de desigualdad, y su aplicación en un país que ha hecho de la igualdad social y, consecuentemente, de la redistribución de recursos una de sus señas de identificación más características.

En términos generales, Dinamarca representa un modelo de sociedad del Bienestar, enmarcado en el contexto escandinavo, que ha profundizado en importantes principios de aplicación de los derechos humanos. El respeto a la dignidad de la persona, la importancia concedida a la igualdad, la cobertura de las necesidades básicas, la redistribución de los recursos y la universalización de los derechos sociales ha llegado en el país escandinavo a niveles poco comunes en otras partes del mundo. La desmercantilización del ser humano ha tenido en este país consecuencias sociales de indudable interés.

El desarrollo del modelo social danés ha favorecido una concepción solidaria de la comunidad, como ámbito de convivencia entre todos los ciudadanos del país. Ello ha hecho posible complementar el discurso de los derechos humanos con la responsabilidad que comportan los deberes. Además, otra consecuencia remarcable es el compromiso de los poderes públicos y la sociedad danesa con respecto a su responsabilidad en problemas ajenos a las cuestiones vinculadas a sus nacionales y, más concretamente, respecto a su participación en la solidaridad internacional.

El modelo danés ha incluido hasta la reforma de 1998 aspectos positivos constatables en el tratamiento jurídico de la extranjería. La universalización de las prestaciones sociales y la extensión de derechos de ciudadanía ha alcanzado a los extranjeros, lo cual ha producido una equiparación en derechos respecto a los nacionales que se encuentra entre las experiencias más igualitarias que se han materializado. Es inevitable relacionar esta orientación con los principios universalistas del Estado del bienestar. Esta experiencia demuestra que este modelo es el mejor mecanismo para combatir la exclusión, por su carácter de universalidad y extensión de los derechos.

En sentido contrario, como nos demuestra el caso danés, una limitación de los contenidos del Estado Social no sólo provoca problemas de exclusión en los nacionales, sino de manera más acentuada en los extranjeros, al encontrarse en una situación de mayor precariedad en el disfrute de los derechos. El recorte de las prestaciones sociales, la tendencia al Estado mínimo y la renuncia a la universalización de los derechos contienen una correlativa desprotección de los derechos de los extranjeros. La importante revisión social y jurídica que se está produciendo en Dinamarca se debe entender en el contexto de reforma del propio Estado Social que, aunque no ha llegado a los extremos de otros países, sí que ha experimentado ajustes que han tenido su correspondencia en las modificaciones de las normas de extranjería.

Asimismo, nos encontramos en un nuevo marco internacional que se caracteriza, como elementos que afectan a Dinamarca, por la ruptura del anterior equilibrio entre bloques, el fenómeno de la globalización y el proceso de integración europea; estos factores han provocado un sentimiento de inseguridad en diversos sectores sociales daneses. Ello ha generado diversos movimientos de afirmación nacional que, desde un discurso étnico, han demostrado su capacidad para condicionar buena parte del debate social del país escandinavo. Los ajustes del Estado del Bienestar danés y el nuevo contexto internacional han generado una necesidad de seguridad que ha sido acompañada por el temor de muchos nacionales a perder su tradicional homogeneidad social y uniformidad étnica. Ello ha facilitado una naturificación en el sentimiento de pertenencia a la comunidad que ha excluido a los étnicamente distintos.

Esta situación ha convertido el debate sobre los derechos de extranjería en el máximo problema nacional. En este contexto de conflicto social, la reforma de las normas de extranjería ha limitado derechos y ha incrementado la exclusión de los no nacionales. Además, se han adoptado dichas medidas con frecuentes referencias a conceptos como la seguridad o el orden público, mientras que, por el contrario, no se ha profundizado en los aspectos más relevantes desde la perspectiva de los derechos humanos de los extranjeros.

La ley de 1987 disponía de aspectos positivos como la universalización de los derechos sociales, el favorable tratamiento del refugio o medidas respetuosas con los derechos humanos desde un punto de vista procedimental. Sin embargo, también incluía elementos discutibles como el desfavorable trato jurídico dispensado a los inmigrantes económicos respecto a los refugiados o la vinculación de conceptos como la criminalidad con la condición jurídica de extranjero. La reforma legal de 1998 no ha profundizado en los aspectos concernientes al desarrollo de los derechos humanos y, en cambio, ha ensanchado el carácter restrictivo de diversos preceptos de la ley. Las modificaciones han reforzado la vinculación entre criminalidad y extranjería, han regulado aspectos discutibles sobre el derecho a contraer matrimonio de los solicitantes de refugio y han suprimido el carácter universal de las prestaciones sociales.

Como paradoja remarcable, podríamos indicar que la presunta benevolencia inicial del velf_rdsstaten, al otorgar fuertes derechos a los refugiados sin exigir contrapartidas de integración social, ha facilitado planteamientos de exclusión, además de una percepción social de los extranjeros como free-riders que se aprovechan de los recursos del país sin aportar nada a cambio. La evolución del modelo danés nos muestra la enorme importancia en estas situaciones de factores como la integración social: la falta de inserción de los refugiados en el país ha facilitado el avance de las propuestas de exclusión. Las reformas legales de 1998 proponen un insuficiente plan de integración que contrasta con las medidas fuertemente restrictivas que se han adoptado.

En cualquier caso, cuando nos referimos a medidas de marginalización jurídica respecto a los extranjeros hay que precisar que, hasta el momento, ello no ha significado marginación social. A diferencia de otros países, en Dinamarca los extranjeros han tenido un trato de respeto escrupuloso de sus derechos con la excepción de las normas indicadas, se les ha facilitado la cobertura de sus necesidades básicas y no se ha consentido su inclusión en actividades clandestinas. Sin duda, ello prueba la existencia a pesar de los ajustes de un Estado del Bienestar que sigue manteniendo muchos de sus principios básicos. El mantenimiento del ius soli y las facilidades para la estabilización de los extranjeros que se han educado en el país consolida, a pesar de las tentativas identitarias de una minoría, la orientación comunitaria de la sociedad danesa.

La incorporación de Dinamarca a algunas estructuras de la Unión Europea, en las que antes mantenía cierta independencia, está favoreciendo la limitación de los derechos de extranjería. Desde los acuerdos de Schengen, los países de la Europa occidental han endurecido sus políticas de extranjería y se han esforzado en impermeabilizar las fronteras, especialmente las de los países que, geográficamente, deben ocupar un papel de vigilantes cualificados, como es el caso de España. El ejemplo danés es una muestra del proceso de uniformización de las normas de extranjería de los países europeos, en los que conceptos como la seguridad y el orden público desempeñan un papel fundamental.

En definitiva, las propuestas de solución más adecuadas a estos problemas pasan por la extensión igualitaria de los derechos de ciudadanía, por eliminar las tentaciones de criminalización jurídica del extranjero, por favorecer las posibilidades de integración social y, de manera general, por separar las decisiones propias de la coyuntura política de la regulación de derechos humanos que no pueden ser disponibles ni negociables. Las reflexiones expresadas en este trabajo de investigación inducen a pensar que el marco del Estado Social es el más apropiado por su concepción comunitaria y la posibilidad de intervención de los poderes públicos en aquellos ámbitos donde no puede llegar el mercado y donde se puede asegurar la igualdad. La dignidad de la persona no puede quedar a merced de los vaivenes de la oferta y la demanda, sino que debe ser asegurada por la comunidad a través de los poderes públicos y de una concepción universalista de los derechos.

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*NOTAS

* Este artículo es una síntesis del trabajo de investigación "Inmigración y refugio: el modelo danés. La universalización de los derechos en una sociedad del Bienestar", dirigido por Javier de Lucas y realizado en el departamento de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia.

CUADERNOS ELECTRONICOS DE FILOSOFIA DEL DERECHO. núm. 1

I.S.S.N.: 1138-9877

Fecha de publicación: 29 de julio de 1998