I. Las prescripciones legales y su incidencia sobre la autonomía de las instituciones educativas.

 

La Ley de Calidad de la Educación (LOCE) abre perspectivas renovadas para el desarrollo de la educación en nuestro país. Uno de los ejes que sustentan el impulso que la mencionada ley pretende proporcionar al sistema educativo es, precisamente la autonomía de las instituciones educativas. Como pórtico de esta aportación me ha parecido conveniente realizar una reflexión inicial en torno a las posibilidades de influencia que la implantación de nuevas normas legales en relación con la dinámica propia del sistema educativo conlleva.

  Max Weber nos hizo comprender en los comienzos del siglo XX cómo la racionalidad moderna se ha implantado  en las sociedades evolucionadas a través, entre otros canales, de un entramado de normas legales destinadas a  garantizar el ejercicio del poder conforme a criterios de objetividad e igualdad ante la ley de todos los ciudadanos. (WEBER, M. 1947; HABERMAS, J. 1988).Por eso, el Derecho ha sido y continúa siendo un fundamento obligado para fundamentar el conocimiento de cualquier organización moderna, y entre ellas, naturalmente, las instituciones educativas. Tal vez de aquí se deriva el equívoco principal que casi siempre aparece al hacer referencia al sentido de las disposiciones administrativas y a su influencia en el curso de los acontecimientos reales. Porque, según el punto de vista weberiano, el Derecho tiene como preocupación medular la garantía del ejercicio racional de la actividad de los ciudadanos en las sociedades modernas, pero no tiene como misión la de influir directamente sobre la eficacia, la eficiencia y la creatividad de los individuos y de las organizaciones. Esta última es una perspectiva esencial en la vida de las sociedades sobre la que las leyes sólo pueden ejercer una influencia indirecta y supeditada, en último término, a la iniciativa de los individuos . Se trata de una viejísima cuestión cuyos orígenes están en Platón y tiene referencias fundamentales en el período histórico de la Ilustración con J.J. Rousseau (1712-1778) y el Barón de Montes­quieu (1689-1755) principalmente, pero también en G.F. Hegel (1770-1831) y sus concepciones sobre el Estado moderno. En resumidas cuentas, como ya nos enseñó Platón en el siglo V antes de Cristo, las leyes no pueden causar directamente la virtud en los ciudadanos de la república; la virtud es producto de un proceso diferente, la paideia, que, actuando sobre las potencialidades latentes de los individuos, las descubre, saca a la luz y activa, de modo que de ellas surgen las verdaderas normas que harán posible una realidad social asentada sobre la virtud. Por eso, el mensaje de Platón contiene la respuesta más coherente que jamás se haya proporcionado a la gran cuestión de la vida civilizada de la humanidad: no se puede ser honesto en el seno de una sociedad corrompida, por muchas y buenas leyes que ésta disponga en los anaqueles de los juristas. La verdadera honesti­dad, la virtud creadora, (la areté griega) sólo puede darse en sociedades justas, honestas, asentadas sobre la rectitud de los ciudadanos. (JAEGER, W. 1962). Las leyes son instrumentos al servicio de ese dinamismo esencial, pero no lo producen. Max Weber ha proporcionado una relevante y actualizada ilustración sobre el tema suscitado aquí al enseñarnos que las leyes garantizan unos cauces de racionali­dad al ejercicio de ese dinamismo generador de progreso sin el cual éste no sería posible. En último término, como se desprende de las aportaciones de J. Habermas (1988), las leyes proceden de lo que se conoce como consenso, es decir, la armonización de criterios en torno a lo valorado como beneficioso para todos, producto, a su vez, de una situación ideal de habla presidida por el equilibrio y la igualdad en el diálogo que tiene como objetivo la búsqueda de la liberación de servidumbres negativas.

Viniendo a los aspectos más relacionados con la realidad educativa inmediata, es preciso reconocer que, con excesiva frecuencia, se  alberga la pretensión de que las disposiciones legales se constituyan en fuente para determinar el funcionamiento de las instituciones educativas, cuando su verdadera función es preservar el principio de legalidad. Este es el verdadero origen de los efectos negativos de la burocratización. Cuando las normas legales abandonan sus funciones propias de regulación y garantía e invaden las capacidades de creación de la realidad educativa no generan otra cosa que prácticas anquilosadas y escasamente creadoras. En un entendimiento correcto de las cosas, el derecho administrativo debería ser  aquella parte del derecho público que tiene por objeto proporcionar instrumentos formales o marcos jurídicos para la organización de los medios y procedimientos en orden al mejor funcionamiento de las instituciones educativas. Asumiendo esta función, las disposiciones administrativas desempeñan un papel enormemente relevante, y proporcionan apoyo y referencias a una buena parte de la organización y funcionamiento de las instituciones educativas. Tal, por ejemplo, la reglamentación de los grandes marcos de referencia  para el ejercicio de la autonomía por parte de las instituciones educativas. En resumen, hemos querido dejar claro que la  influencia sobre la realidad educativa que desempeñan los poderes públicos  por medio de las normas  destinadas a desarrollar la autonomía de las instituciones educativas tiene como misión fundamental y fundamentante la creación de condiciones favorables para la acción de las auténticas fuerzas creadoras de los sistemas educativos, originadas básicamente en los individuos y en los contextos en que estos desenvuelven su actividad.

 

II.  La dialéctica centralización-descentralización

 

Al abordar esta cuestión nos vemos precisados a penetrar en un tema que casi siempre se presenta con matices de polémica, muchas veces en el límite de la diatriba, sin que, a nuestro entender, existan razones para desistir de su  intelección equilibrada. Una aproximación rigurosa al tema de la descentralización obliga, como cuestión preliminar, a clarificar la terminología como paso previo al análisis de su viabilidad. En un ámbito específicamente conceptual, conviene delimitar el término descentralización respecto a otros que, en principio, se presentan como cercanos: desconcentración y regionalización o territorialización. El primero de ellos alude a la distribución administrativa de competencias entre diversos territorios, sin que en ellos exista capacidad de decisión al margen de lo determinado desde arriba. "La descentralización supone que las funciones o aspectos transferidos sean asumidos con plena responsabilidad por determinados órganos de gobierno, mientras que la desconcentración transfiere la gestión de actuaciones o el cumplimiento de políticas, manteniendo la responsabilidad en los órganos centrales" (GAIRIN, J. 1996: 223). El segundo de los conceptos apuntados, la regionalización, para J.L. García (1986: 16) equivale a descentralización política territorial, en el sentido de que los entes territoriales pueden tomar decisiones autónomas sobre determinadas materias, concordantes o no con las decisiones de los poderes centrales. Tomando como referencia los planteamientos mencionados cabe hablar, con este último autor, de sistemas educativos centralizados (Francia), regionalizados (Reino Unido) o descentralizados (Bélgica, Suiza). Otros autores (DE PUELLES, 1992), hablan de modelos centralizados (Francia), de descentralización intermedia (España), de descentralización federal (Alemania), de descentralización federal y comunal (Suiza y USA) y de descentralización comunal y académica (Reino Unido).

En el terreno de los hechos, la educación centralizada constituye hoy en día el modelo predominante en casi todo el mundo. En este modelo quedan incluidos países de muy diversas áreas geográficas y con grandes diferencias entre sí, tanto desde el punto de vista de su desarrollo económico como de sus estructuras políticas. En todos los casos, la respuesta al problema del ejercicio del poder es clara: el poder de decisión se hace pivotar sobre el gobierno central. De ahí que pueda hablarse de "un solo modelo de organización de la educación, el modelo centralizado, aunque diferenciemos, porque nos parece importante, los países férreamente centralizados de aquellos que, siendo centralizados, aspiran a un mayor o menor grado de descentra­lización." (DE PUELLES, M. 1992b: 360). Aunque también se producen fenómenos inversos como es el caso del Reino Unido, país en el que a partir de 1988, con la aprobación de la Education Reform Act, se han introducido importantísimas correcciones a un modelo descentralizado en el que el peso fundamental de las decisiones corría a cargo de los profesores y las instancias locales de poder. A pesar de todo, reiteradamente se producen argumentaciones a favor de la descentralización de los sistemas educativo; esta circunstancia se debe, fundamentalmente a razones de oportunismo o utilidad política, tomando como base las siguientes consideraciones: (WEILER, H.N. 1992).

En primer lugar se ha argumentado que la descentralización habría de contribuir a la redistribución de la autoridad. No parece, a juicio de Weiler, que esta expectativa haya quedado satisfecha en las experiencias de descentralización conocidas. El Estado fundamenta su derecho a ejercer autoridad a través del ejercicio de dos funciones esenciales: la regulación de conductas individuales e institucionales que conduzcan a la obtención de los fines sociales comunes y la distribución y asignación de recursos. En el dominio específico de la educación, el Estado fundamenta su autoridad sobre la necesidad de mantener el control en aquellas circunstancias en las que aumenten o se multipliquen las tendencias centrífugas y en la necesidad de garantizar lo más fielmente posible la reproducción de las relaciones sociales vigentes por medio del sistema educativo. La complejidad del proceso mencionado es la razón de que "las formas de descentrali­zación que implican una auténtica redistribución de la autoridad sigan siendo bastante escasas en el mundo actual" (WEILER, H. N. 1992: 63).

El argumento según el cual la descentralización aporta aumento de la eficacia en la gestión de los sistemas educativos se fundamentaría en dos supuestos: a) La descentralización puede generar más recursos para la educación, generalmente locales o privados. La experiencia demuestra que este proceso no se produce exactamente así, sino que es de signo completamente opuesto. b) Los sistemas descentralizados, según otro argumento frecuentemen­te esgrimido, pueden utilizar de modo más eficiente los recursos disponibles, puesto que los poderes locales mantienen mayores relaciones de familiaridad con el entorno inmediato. Se trata, en todo caso, de una valoración provisional, revisable y, con frecuencia, voluntarista. A nivel internacional, la experiencia que se posee tiende a demostrar que en los países pobres la descentralización fracasa en este orden de consideraciones; la duda está en la fuerza que pudiera tener el argumento en los países desarrollados.

Lo que se desprende de estas argumentaciones es que la cuestión no está perfectamente clara en el terreno de la teoría ni existen evidencias prácticas concluyentes que inviten a conclusiones indiscutibles.

En el fondo, "cabe considerar que la descentralización es más el resultado de un proceso sociohistórico y político que una decisión lógica." (GAIRIN, 1996: 229). Por esta razón, conviene recordar el importante papel que tuvo la entronización del Estado liberal para la racionalización de las estructuras políticas, sociales y económicas heredadas del régimen anterior y también la considerable tendencia que en nuestros días se registra en Europa respecto a la construcción de una Europa de las regiones, que ha de ser capaz de respetar las culturas locales, pero también de llevar a cabo el control que exigen los nuevos poderes locales. Se trata, en suma de actuar localmente, pero pensando en términos de espacios generales y comunes. "El debate centralización-descentralización es, por tanto y eminentemente un debate político-económico, enlazado a circunstancias socioculturales-históricas. Además, y por ello mismo, hay que considerarlo como algo dinámico, sujeto a cambio y resultado inestable del conjunto de fuerzas que inciden en una u otra dirección." (GAIRIN, J., 1996: 230). No existen, en consecuencia, modelos que puedan considerar­se buenos, malos, mejores o peores en lo referente a al centralización o descentralización del sistema educativo.

De cuanto he expuesto  hasta aquí se desprende la conclusión de que no puede asumirse como principio indiscutible que la descentralización sea un valor positivo en cualquier circunstancia. No podemos caer en la apreciación simplista de identificar descentralización con gestión positiva de la educación y centralización con su oponente, es decir, con una forma incompleta o imperfecta de llevar a cabo la acción educadora (TOURIÑAN, J. M., 1995). Como tampoco debemos caer en la pretensión de considerar válida para países diferentes las experiencias de descentralización que se lleven a cabo en contextos concretos. Ni tiene sentido admitir como buenas todas las reivindicaciones regionales planteadas en un determinado país. Detrás de muchas de ellas no siempre existen intereses educativos, sino el deseo de preservar determinados privilegios. La mayor parte de las reivindicaciones educativas se producen en las regiones más prósperas que expresan así una propensión inveterada a mantener la distancia con los parientes pobres. Desde una posición de sensibilidad social es preciso mirar con recelo las tensiones descentralizadoras que, en muchas ocasiones, sólo proporcionan beneficios que tienden a desestabilizar el difícil equilibrio de las igualdades sociales democráticamente constituidas.

Las dificultades apuntadas, tanto desde el punto de vista teórico como desde el práctico, han producido la circunstancia,­ señalada recientemente, de que "la apelación a la autonomía y descentralización se ha convertido en una puerta giratoria por la que pueden pasar personajes con trajes e intereses ambivalen­tes, no siempre reconocibles." (BOLÍVAR, A. 1995b: 3). O, dicho de otro modo, como ha puesto de manifiesto este mismo autor, se han mezclado de forma indiscriminada, en torno al debate sobre centralización-descentralización, aspectos tan dispares como las cuestiones relacionadas con la ética, la política e, incluso, la economía.

 

III. ­Concepto y justificación de la autonomía de las instituciones educativas.

 

La autonomía, en un sentido muy general, puede entenderse como la capacidad personal o institucional para tomar decisiones por sí mismo en aquellos asuntos que son de competencia propia. En las sociedades modernas, regidas por sistemas democráticos, el fundamento último de la tendencia a la autonomía de personas e instituciones se fundamenta en el principio de participación, derivado a su vez de otro más fundamental, el de soberanía popular, en virtud del cual todas las decisiones que se adoptan en la sociedad democrática proceden de quién detenta la soberanía: el pueblo. Situarse a favor de las tendencias que reclaman niveles cada vez más profundos de autonomía a personas e instituciones equivale, en consecuencia, a reclamar el ejercicio del poder de una forma cada vez más cercana a su verdadero origen. Bien claro está, sin embargo, que esta tendencia habrá de ponerse en práctica sin perjuicio de la efectividad del funcionamiento de cuantas estructuras supraindividuales, a través de complejos procesos de representación, facilitan el ejercicio del poder de las instancias más cercanas a los individuos. Enfocadas así las cosas, vale la pena, pensamos, proporcionar unos referentes básicos orientados a entender correctamente el sentido, dimensiones y límites de este componente fundamental de las instituciones educativas.

­­         En sentido etimológico, el término autonomía procede del griego, donde autos significa por sí mismo, y nomos, ley. Por tanto, en sentido etimológico, autonomía viene a significar el proceso en virtud del cual los individuos o los grupos se dotan de leyes, de normas, elaboradas por ellos mismos y destinadas a regular sus acciones. Poniendo en práctica la autonomía, los individuos o los grupos abandonan el estado de anomía o carencia de normas y la heteronomía, o situación en que las normas proceden de instancias ajenas a ellos mismos.

En términos reales, la autonomía tal y como se entiende en los contextos sociológicos y políticos actuales, significa la capacidad y el hecho de gobernarse por uno mismo o, lo que es lo mismo, la capacidad de tomar decisiones que se traduzcan en modificaciones de la realidad en la que se desenvuelven quienes las adoptan. El ejercicio de la autonomía supone, en consecuencia, la existencia de un espacio de decisión sobre el que el sujeto posee competencia, es decir, capacidad de obrar con eficacia y eficiencia superior a la de cualquier otra instancia.

La precedente conceptualización de la autonomía puede entenderse referida a diversos ámbitos a los que, con la finalidad de delimitar claramente lo que hayamos de decir en relación con la autonomía de las instituciones educativas, conviene referirse.

En sentido psicológico, el concepto de autonomía alude a la capacidad que pueden poseer los individuos para gobernar sus propios actos por sí mismos, sin necesidad de regulación alguna ajena a sí mismos.

En el dominio de la ética se habla de sistemas morales autónomos cuando las normas morales que regulan las conductas de los seres humanos se conciben como derivadas de la ley natural originada en la propia condición humana. Los sistemas morales heterónomos sitúan el origen de las normas morales en referencias extrínsecas a la persona, tales como, por ejemplo, la divinidad o, en determinadas organizaciones sociales, los poderes superiores de las máximas jerarquías.

En el terreno de la política se entienden por autónomos aquellos espacios regionales en el  interior de un Estado que disponen de capacidad para elaborar normas propias en la regulación de determinados ámbitos de su vida colectiva.

En el dominio de la educación, el término autonomía posee varios sentidos. Entendida de forma amplia, la autonomía educativa sería el proceso en virtud del cual un individuo es capaz de seleccionar y organizar las influencias educativas que hayan de incidir sobre su propio proceso de desarrollo personal.

En referencia a las instituciones donde se llevan a cabo los procesos educativos  organizados en los que toman parte individuos, la autonomía se entiende como la capacidad de dichos individuos para tomar y ejecutar decisiones que afecten a todos o a una parte de los aspectos implicados en la vida de la organización.

Como hemos manifestado anteriormente, la justificación de la autonomía en los contextos educativos tiene su origen en los principios que fundamentan la vida social en las democracias desarrolladas. Tal es la razón de la progresiva implantación de parcelas de autonomía institucional en los centros de educación (ANTÚNEZ, S., 1994).

Pero, además, y en referencia ya a términos más concretos, la autonomía de las instituciones educativas se justifica desde varios puntos de vista que conviene mencionar:

a) La nueva concepción de las instituciones educativas, que les asigna un protagonismo directo en la organización y dirección de los procesos educativos, creándose así un nuevo marco en el que la autonomía profesional de los educadores (la libertad de cátedra) queda subsumida en un nuevo modelo en el que prima la colaboración y la coordinación frente a posturas puramente personales. La capacidad de tomar decisiones que orienten los procesos de una forma ajustada a los contextos en que tienen lugar es una necesidad derivada de esta forma de entender las instituciones enfrentadas a un conjunto de responsabilidades que en otros tiempos correspondían exclusivamente a agentes externos a ellas mismas.

b) Las limitaciones de la Administración Educativa en relación con la complejidad de tareas, procesos y compromisos en el sistema educativo impiden que aquélla pueda llegar a todos y cada uno de los espacios de decisión existentes en los centros escolares. La única forma viable en orden a lograr una atención adecuada a las realidades particulares de cada contexto está en el fomento de esquemas razonables de autonomía por parte de las instituciones escolares.

c) Desde el punto de vista educativo, “si uno de los principales objetivos de la educación es proporcionar a los alumnos y alumnas capacidades para que sepan desenvolverse de forma autónoma, esto sólo es posible en un marco en el que los centros escolares y sus profesores puedan ejercerla” (ANTÚNEZ, S., 1994;86). Nadie, en consecuencia, puede pretender la realización de un ideal educativo democrático en aquellos centros escolares en los que todos los espacios de la organización vengan determinados desde fuera, sin que exista posibilidad alguna de decisión en cada centro concreto.

d) La implantación de innovaciones y reformas constituyen necesidades vitales para toda organización, por tanto, también para las educativas. Ni unas ni otras pueden llevarse a cabo con éxito si no se cuenta con las posibilidades de adaptación al contexto derivadas de la capacidad de decisión de los centros educativos, es decir, de su autonomía.

e) La existencia de diferencias entre unas instituciones y otras, procedentes de múltiples fuentes contextuales y personales, exige la adopción de estrategias diferenciadas que sólo son posibles si al propio tiempo se dispone de autonomía para adoptarlas y ponerlas en práctica.

 

IV. Dimensiones de autonomía de las instituciones educativas.

 

Cuando se habla de  dimensiones de la autonomía institucional de los centros escolares se hace referencia a las grandes categorías en las que  podrían quedar situadas las diferentes materias o asuntos que serían objeto de decisión por parte de las instituciones escolares. En este orden de cosas suelen mencionarse cuatro dimensiones de ejercicio de la autonomía institucional a las que haremos referencia a continuación (GARCÍA, CH., 1997).

a) Autonomía organizativa.- Esta dimensión alude a las posibilidades de decisión que poseen las instituciones escolares en lo referente a la disposición racional de cuantos componentes actúan en las mismas en orden a la consecución de las metas propias. Es cierto que no todas las estructuras organizativas dependen de los centros y que muchas de ellas vienen establecidas por las prescripciones legales o por las normas administrativas de los órganos competentes de la administración. Pero otras no, y ahí caben evidentes posibilidades de acción autónoma que no  siempre se ejercen. ¿Quién impide, por ejemplo, que se forme una comisión en el seno del claustro de profesores con el encargo de efectuar propuestas sobre algún aspecto concreto de la vida escolar como es la disciplina en el centro? En último término, la concreción de las posibilidades de decisión autónoma por parte de los centros se materializa en el Proyecto Educativo de Centro. Pero bueno es saber ya desde ahora que en este básico instrumento organizativo se contienen una buena cantidad de posibilidades de decisión por parte de los centros que sobrepasan en mucho las limitaciones a las que con tanta frecuencia se hace alusión.

b) Autonomía relacional.- Para situar correctamente esta dimensión de las posibilidades de acción autónoma por parte de las instituciones escolares debemos partir de una consideración fundamental: los centros educativos, como cualquier otra organización, están constituidos fundamentalmente por personas que interactúan, que se relacionan y, en resumidas cuentas, que colaboran en pro de la consecución de unas determinadas metas. Es indispensable, en consecuencia, establecer un marco encaminado a que el conjunto de relaciones que se establecen entre los miembros de la organización alcancen las mayores cuotas posibles de efectividad. Es aquí donde está una de las claves esenciales de la vitalidad de los centros educativos y también el máximo contenido de autonomía por parte de ellos. ¿Acaso alguien ajeno al centro, sea la administración educativa o cualquiera otra instancia, tiene posibilidades reales de diseñar y poner en actividad un buen sistema de relaciones humanas en una institución escolar? Algunos  puntos de referencia podríamos situar en torno a esta cuestión mencionando los grandes pilares sobre los que habría que construir la autonomía relacional de los centros escolares:

* En primer lugar estructurando una comunidad educativa con capacidad de creación, de esfuerzo y de colaboración en torno a las metas de la organización educativa.

* En segundo lugar, y como consecuencia, mediante el establecimiento de un adecuado nivel de comunicación entre los diferentes sectores de la comunidad educativa que haga posible la efectividad de todos los focos de enriquecimiento cultural y educativo existentes en ella.

c) Autonomía curricular.- La Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (1990) ha introducido un concepto de currículo en el que se contienen aportaciones de gran interés para el ejercicio de la actividad autónoma por parte de las instituciones educativas. Se dice, en efecto, en su artículo 4: “A los efectos de lo dispuesto en esta ley, se entiende por currículo el conjunto de objetivos, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada uno de los niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo que regulan las práctica docente”. Sin perjuicio de que en esta misma disposición se determine que será el Gobierno el encargado de fijar los aspectos básicos del curriculum, que constituirán las enseñanzas mínimas y que, tomando como base éstas, serán las administraciones educativas competentes las responsables de establecer el currículo de los diferentes niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, no cabe duda de que, en el último nivel de concreción del currículo, corresponde a los centros escolares la capacidad de decisión autónoma sobre una gran cantidad de elementos del mismo cuyo encuadramiento  sistemático se contiene en la definición que la propia ley aporta. En términos más concretos, la responsabilidad de los centros educativos en lo concerniente a las decisiones sobre el currículo deberían extenderse a los siguientes aspectos (GARCÍA, CH., 1997;187):

- Conseguir que el desarrollo y la innovación curricular tiendan a fortalecer los vínculos entre la actividad de la institución y la sociedad a cuyo servicio están las instituciones escolares.

- Plantearse como objetivo que las propuestas lleguen a ser instrumentos al servicio de la consolidación y la mejora social.

- Plantearse como desafío institucional que los instrumentos de control, dinamización y participación para la mejora en torno a las cuestiones que suscita la implantación del currículo recaigan de forma eficaz sobre los elementos humanos implicados en la institución escolar y particularmente los profesores.

- Tratar de encontrar la forma en que haya de articularse la utilización profesional y responsable de los materiales existentes  en el mercado, tratando de que los productos disponibles se apliquen en la práctica de forma racional y no mecánica o sometida a la veleidad.

d) Autonomía administrativa y de gestión.- Tal vez sea esta una de las dimensiones de la autonomía institucional en la que sea preciso profundizar e introducir matizaciones en un futuro próximo, conforme a repertorios de propuestas de los que ya disponemos en la actualidad y sobre los que habrá que insistir a medio y corto plazo (GAIRIN, J., 1994) ). Es cierto que hasta la fecha de hoy, las posibilidades de gestión autónoma y administrativa por parte de  los centros educativos es escasa y sometida a cauces delimitadores múltiples y estrechos. Pero también es verdad que los esfuerzos por recuperar esta situación deben provenir de varias fuentes, y una de ellas habrán de ser precisamente las instituciones  escolares. La cuestión se justi fica claramente a partir de una consideración que se ha expuesto recientemente con expresiva rotundidad: “La democratización en la educación no es solamente más educación para la gente, sino más gente en la gestión de la educación” (GARRIDO, P., 1997;210).

 

IV. La autonomía institucional de los centros escolares en el contexto de la corriente reformadora iniciada en 1990.

 

Los elementos de juicio difundidos habitualmente en torno a la autonomía institucional de los centros escolares constituyen con frecuencia un repertorio de lugares comunes escasamente fundados que contribuyen, más que a aclarar los cauces de mejora, a sembrar confusión y, en consecuencia, a originar obstáculos. La referencia a las instituciones educativas como entidades clasificables en categorías tales como centros autónomos, dependientes, independientes o autogestionados, por mencionar sólo algunos de los tópicos que con mayor frecuencia aparecen en la literatura especializada alude a realidades inexistentes,  y ni siquiera se justifica su mención como constructos teóricos destinados a ayudar a la comprensión de la realidad. En una visión adecuada de las cosas, es necesario partir de la concepción sistemática del conjunto de las instituciones educativas: si de algo sirve la aproximación a la teoría general de sistemas como uno de los enfoques para la comprensión de la realidad escolar es para alcanzar a comprender la idea fundamental de que las instituciones escolares forman parte de un complejo conjunto de elementos prolijamente relacionados entre sí, que interactúan, se influyen, se comprometen, se enriquecen y se limitan mutuamente de forma continua e inagotable. Carece de sentido, entendidas las cosas de este modo, hablar de centros autónomos, dependientes o independientes. No existen tales categorías de centros escolares, ni pueden ni deben existir. Lo que existen son diversos niveles de profundidad en la puesta en práctica de  capacidad de decisión autónoma    por parte de los centros escolares, o si se quiere acudir a los términos que hemos empleado más arriba, a diferentes formas de actuar en las dimensiones de la autonomía institucional. Los centros escolares pertenecen a un sistema educativo con el que mantienen relaciones, no ya de dependencia o independencia, sino de inclusión , que condiciona su capacidad de decisión pero  justifica su propia existencia. Trataremos a continuación de referirnos a los aspectos y dimensiones básicas del contexto actual en que se inscriben las posibilidades de decisión autónoma por parte de las instituciones escolares españolas.

En orden a situar adecuadamente el sentido de cuanto hayamos de decir a partir de ahora, así como para vincularlo con las afirmaciones precedentes, hemos de hacer referencia a la fundamentación básica del sistema educativo español: la Constitución de 1978. Desde 1981 y después de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio de aquel año, quedó configurada la distribución del poder público en el sistema educativo conforme a una estructura vertical  concretada del siguiente modo: 1) Hay una serie de materias sobre las cuales se ha establecido la uniformidad para todo el territorio nacional; en este caso se otorga al Estado la competencia exclusiva sobre ellas. 2) En otras materias se ha estimado conveniente establecer un mínimo de homogeneidad; en este caso se atribuye al Estado la potestad de dictar normas básicas y a las comunidades autónomas las competencias de desarrollo legislativo de las mismas y su ejecución; es la fórmula conocida como competencias compartidas. 3) Finalmente, cuando se ha querido consagrar la heterogeneidad, las comunidades autónomas han recibido de la Constitución competencias atribuidas a su capacidad sobre determinadas materias (TOURIÑAN, J. M., 1995; LÁZARO, E., 1984).

La educación está incluida en el segundo de los apartados, de modo que el Estado tiene asignado un bloque competencial exclusivo que podríamos identificar como básico: la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos y la promulgación de normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, dedicado éste monográficamente al derecho a la educación e incluido en el Título Primero de la Carta Magna española, que se ocupa de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Las comunidades autónomas, por su parte, han accedido al ejercicio de  competencias sobre educación no exclusivas del Estado, reivindicando su inclusión en el correspondiente Estatuto de Autonomía, con lo que han alcanzado un importante grado de potestades legislativas y de ejecución.

De este modo, la educación es una competencia compartida, cuya distribución no está enteramente cerrada, toda vez que las competencias de las comunidades autónomas se concretan a partir de la capacidad normativa del Estado, expresada en las leyes orgánicas, que, como tales, integran el conocido como bloque de constitucionalidad al que nos referiremos más adelante.

En términos más concretos, y sin entrar en pormenores de menor relieve para un trabajo de esta naturaleza, el Estado se reserva la competencia sobre los siguientes aspectos fundamentales del sistema educativo:

1. La regulación del derecho a la educación.

2. La determinación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos.

3. La ordenación general del sistema educativo en todo el territorio nacional, y particularmente en los siguientes aspectos:

- La duración de la escolaridad obligatoria.

- La regulación de niveles, grados, especialidades, ciclos y modalidades de enseñanza, incluyendo el número de cursos de cada uno y los requisitos de acceso de un nivel a otro.

- La fijación de las enseñanzas mínimas y los requisitos mínimos que han de reunir los centros docentes para impartir enseñanza.

- La determinación de las condiciones de impartición de enseñanza en los centros educativos que haga posible la homologación de las mismas en todo el territorio español.

La enumeración que hemos reproducido aquí nos resulta útil para señalar un primer núcleo de ámbitos y dimensiones de autonomía de los que quedan excluidos cualesquiera otras instancias de poder público y, por ende, los centros docentes. Por obvio que pueda resultar, conviene dejar claro que, en consecuencia, ningún centro docente tiene autonomía, por ejemplo,  para decidir sobre la exclusión de su Proyecto Educativo de Centro de ninguna de las enseñanzas mínimas establecidas por la normativa estatal para todo el territorio español.

Las Comunidades Autónomas, a su vez, asumen, entre otras,  la competencia  para decidir sobre estos aspectos: la organización territorial de los servicios y dependencias educativas, la organización de los servicios de inspección, de orientación escolar, de personal, de perfeccionamiento del profesorado, la construcción, creación y mejora de centros públicos, así como la gestión administrativa sobre autorización y conciertos con centros privados. Como puede comprenderse con facilidad, también aquí se determinan una serie de límites a la capacidad de decisión de los centros escolares, que no puede ser traspasado por los centros, por constituir ámbitos y dimensiones atribuidos a la Comunidad Autónoma en que se encuentra el centro respectivo.

La Constitución ha configurado algunas materias como casi constitucionales, entre las  cuales figura la educación. La importancia que revisten tales materias para la nación española podría justificar que hubieran sido  reguladas por la propia Constitución; no obstante, para evitar la excesiva extensión de la norma básica constitucional, tales materias han sido desarrolladas por una clase de leyes - las orgánicas - que deben gozar de un amplio consenso, dado su carácter casi constitucional. Las leyes orgánicas se distinguen de las ordinarias en dos notas: 1) Por la materia que regulan, su contenido ha de tratar sobre los estatutos de autonomía, el régimen electoral, los órganos fundamentales del Estado y los derechos de los ciudadanos, entre los que se encuentra el derecho a la educación. 2) Por el procedimiento de elaboración: no basta que sean aprobadas por mayoría simple en las Cortes sino que es necesaria, además, la mayoría absoluta de los miembros del Parlamento en una votación final y conjunta., y no artículo por artículo (GARCÍA, J., 1996). Así, “tanto por las materias que tratan como por el procedimiento especial de elaboración se dice que las leyes orgánicas forman parte del bloque de la constitucionalidad, es decir, de un grupo de normas, integrado por la propia Constitución, los Estatutos de Autonomía y las Leyes Orgánicas, que regula los aspectos esenciales de la organización política del país” (GARCÍA, J. 1996). El contenido legislativo de este bloque de constitucionalidad, por lo demás, es materia de obligado cumplimiento en todo el territorio nacional y vincula, por tanto, a todas las comunidades autónomas.

Veamos ahora cómo han evolucionado las formulaciones legales sobre la autonomía de las instituciones educativas a partir de la constitución de 1978.

La Ley Orgánica Reguladora del Derecho a la Educación (LODE, 1985), se manifiesta con toda claridad en su artículo 15, sobre la capacidad de decisión autónoma por parte de los centros docentes: “En la medida en que no constituya discriminación para ningún miembro de la comunidad educativa, y dentro de los límites fijados por las leyes, los centros tendrán autonomía para establecer materias optativas, adaptar los programas a las características del medio en que estén insertos, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades culturales escolares y extra escolares”. Como puede apreciarse, salvadas las evidentes reservas constitucionales que se oponen a todo tipo de discriminación y fijan el imperio de la ley como pilar básico de la estructura del Estado, la LODE señala un amplio repertorio de competencias sobre distintos ámbitos y dimensiones de autonomía, en torno a las cuales los centros docentes tienen capacidad de decisión. El hecho de que tales competencias hagan referencia a dimensiones relacionadas con el desarrollo de la educación no hace sino reforzar la importancia de tales atribuciones, que en nada desmerecen, como en ocasiones de quiere hacer ver, respecto a otras posibles dimensiones, tales como las de gestión administrativa y financiera. Pensamos, por el contrario, que las mencionadas competencias resaltan en interés sobre cualesquiera otras, señalando un espacio de vital importancia en el que los centros escolares deben justificar, no ya su presencia en el sistema educativo, sino incluso su propia existencia como instituciones solventes al servicio de la educación de los ciudadanos.

Por su parte, la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE, 1990), en su título cuarto, que trata sobre la calidad de la enseñanza, menciona y reitera la capacidad de decisión de los centros escolares sobre una serie de materias a las que atribuye consideración especial en orden al mejoramiento de la calidad de la educación:

- La capacidad de completar y desarrollar el currículo de los niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades de enseñanza en el marco de la programación docente.

- El fomento de la autonomía pedagógica y organizativa de los centros.

- El desarrollo de la autonomía en lo referente a la gestión económica.

A su vez,  la  Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes (LOPEGCD, 1995) ha dedicado el capítulo II al tratamiento de la autonomía pedagógica, organizativa y de gestión de los recursos de los centros docentes, estableciendo el principio general de que los centros dispondrán de autonomía para definir el modelo de gestión organizativa y pedagógica, que deberá concretarse, en cada caso, mediante los correspondientes proyectos educativos, curriculares y, en su caso, normas de funcionamiento (Artículo 5). El instrumento básico en orden a la puesta en práctica de este principio es el Proyecto Educativo de Centro, que se elaborará conforme a las directrices del Consejo Escolar, recogiendo las propuestas del Claustro de Profesores y teniendo en cuenta las características del entorno escolar y las necesidades educativas específicas de los alumnos.

En lo referente a la autonomía en la gestión de los recursos económicos, la LOPEGCD ha reconocido expresamente la capacidad de autonomía de los centros públicos en la gestión económica, conforme a unas previsiones de carácter general a las que conviene hacer referencia:

-        Se establece la posibilidad legal de que las administraciones educativas deleguen en los órganos de Gobierno de los centros públicos las adquisiciones de bienes y la contratación de obras, servicios y suministros.

- Se establece la posibilidad legal de que los centros públicos obtengan recursos complementarios respecto a los distribuidos por la administración para cumplir sus objetivos con criterios de calidad, con la condición de que sean aprobados por el Consejo escolar, de que no provengan de las actividades llevadas a cabo por las asociaciones de padres y de alumnos en cumplimiento de sus fines y de que se destinen a gastos de funcionamiento.

- Existe la posibilidad legal de que las administraciones educativas deleguen en los órganos de Gobierno de los centros públicos las competencias que puedan determinarse por aquéllas.

Como puede apreciarse, la LOPEGCD abrió un rico abanico de posibilidades de ampliación de la capacidad de decisión autónoma por parte de los centros, especialmente en lo referente a la gestión administrativa y de gestión sobre las que será necesario un buen cúmulo de aportaciones desde todos los ámbitos, pero particularmente por parte de la iniciativa de los propios centros.

 

La más reciente modificación del sistema educativo español es la realizada por  la Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE, 2002). En lo referente a la cuestión que aquí nos ocupa, la LOCE se refiere a la autonomía en la exposición de motivos resaltando que es la complejidad del sistema educativo lo que proporciona el principal argumento para potenciar la autonomía de las instituciones educativas y el estímulo a la responsabilidad de éstas para la consecución de los mejores resultados.  Se menciona también la necesidad buscar la confianza mutua entre los centros escolares y la administración educativa considerando a ambos “como socios principales en la tarea de hacer avanzar la educación en el plano local”. Se subraya también la exigencia de que los centros asuman un compromiso responsable sobre los resultados obtenidos, involucrándose en procesos de evaluación participativos y abiertos.

La parte dispositiva de la LOCE sobre la autonomía de las instituciones educativas contiene como novedad principal la atribución de carácter no orgánico a lo que esta disposición legisla sobre el tema, con lo que el peso fundamental sobre la cuestión pasa a ser de las comunidades autónomas. Sólo se exceptúan dos aspectos, que son de obligado cumplimiento en todo el territorio nacional : 1) En lo referente  a los centros públicos se establece la obligación de éstos de hacer público su proyecto de centro y de facilitar a los alumnos y a sus padres toda la información precisa para la participación de la comunidad educativa. 2) En lo referente al proyecto de centro de los centros privados concertados se establece la obligación por parte de éstos de incorporar al mismo de forma expresa el carácter propio del centro.

Por lo demás, el contenido de la LOCE  en lo referente a la autonomía de los centros escolares  no ofrece novedades significativas respecto a lo legislado con anterioridad. Se reitera la mención de la autonomía pedagógica, organizativa y de gestión como los pilares sobre los que se debe construir toda la vida del centro y el trabajo en equipo del profesorado. En lo concerniente a la autonomía pedagógica se subraya la significación del proyecto de centro como instrumento fundamental, en el que se incluirán las programaciones didácticas, los planes de acción tutorial y los planes de orientación académica y profesional. La autonomía organizativa se plasmará en  la elaboración de la programación general anual  y el reglamento de régimen interior. La autonomía de gestión económica incluye la posibilidad de que los centros educativos puedan obtener recursos complementarios, los cuales no podrán provenir en ningún caso de las actividades que lleven a cabo las asociaciones de padres o de alumnos para el cumplimiento de sus fines. Mención especial creo que merece énfasis con que se alude a que la autonomía de los centros escolares lleve consigo el desarrollo de mecanismos de responsabilidad de los mismos, a cuyo efecto participarán en programas de evaluación tanto interna como externa. Igualmente llamativa es la posibilidad que abre la ley para que las administraciones educativas “promuevan acuerdos o compromisos con los centros para el desarrollo de planes y de actuaciones que comporten una mejora continua tanto de los procesos educativos como de los resultados”.

Las precisiones que venimos aportando sobre el macrocontexto legal de la capacidad de decisión autonómica por parte de los centros escolares viene a confirmar el fundamento para dos puntos de partida de interés: En primer lugar que, lejos de las estimaciones frecuentemente difundidas en el sentido de la carencia de autonomía por parte de los centros escolares, existen ámbitos y dimensiones cuyo desarrollo y puesta en práctica corre a cargo de su responsabilidad. Las posturas negativas o radicales, a la luz de lo que hemos podido comprobar, sólo se justifican desde posiciones en nada acordes con los compromisos de responsabilidad social propios de las instituciones escolares. El camino a seguir pudiera resumirse en la necesidad de ejercer con todas las consecuencias las posibilidades de decisión de las que ya se dispone.

Pero es verdad, asimismo, que será necesario profundizar en la consecución de mayores cuotas de autonomía por parte de las instituciones escolares, algunas de las cuales, especialmente en lo concerniente a los centros públicos, vienen mencionándose con cierta insistencia últimamente, tales como (GAIRIN, J., 1994):

- la posibilidad de que los centros educativos participen en la configuración de su plantilla de acuerdo con un proyecto educativo.

- la posibilidad de que los centros docentes participen en la contratación de personal docente o profesional específico.

-        la participación del centro en la contratación del personal interino y sustituto.

-        - la consolidación jurídica del Consejo Escolar del centro con plena capacidad de obrar.

- la posibilidad de promover una política de inversión, mantenimiento y conservación del mobiliario, instrumentos técnicos y material didáctico desde el propio centro.

 

 V. Componentes favorables y riesgos de la autonomía institucional de los centros escolares.

 

Viniendo ahora al plano relacionado con la teoría organizativa conviene hacer referencia, por una parte, a los elementos favorables de la autonomía y, por otro, a los riesgos o peligros de la autonomía en las instituciones educativas (ANTÚNEZ, S., 1994; GAIRIN, J., 1994).

En primer lugar, podemos afirmar que el ejercicio de la capacidad autónoma de decisión por parte de los centros escolares, contribuye a proporcionar cohesión al proyecto del mismo, aportando elementos favorables para su elaboración y desarrollo, ya que a partir de ella, puede alcanzarse un mayor compromiso por parte de los miembros de la organización en torno a las metas comunes.

Por otra parte, el ejercicio comprometido de la autonomía enriquece los niveles de profundización de cuantos elementos humanos actúan en la institución escolar, y especialmente del profesorado, lo que posee una trascendencia directa sobre la efectividad en la consecución de las metas y la creación de una imagen favorables del centro en el entorno social donde actúa.

Por lo demás, como contempla la propia legislación básica española sobre el particular, la autonomía de las instituciones educativas, correctamente encauzada, constituye un factor potenciador de la calidad de las instituciones escolares, a causa, especialmente, de la vinculación y adaptación al entorno cercano de los centros que ponen en práctica su capacidad de decisión.

Una última consideración podemos incluir en el apartado positivo de la autonomía ejercida por las instituciones escolares: el influjo que puede ejercer en relación con los procesos de innovación y mejora de las instituciones educativas. Las modernas concepciones sobre las instituciones escolares, así como sobre la actividad profesional de los educadores hacen pivotar sobre estas últimas instancias la efectividad de la puesta en práctica de mejoras en las instituciones escolares. Las posibilidades de influencia de los agentes externos a las mismas, sean del orden que sean, encuentran en el apoyo de la capacidad autónoma de los centros una referencia indispensable para introducir y promocionar propuestas de innovación y mejora.

Algunos riesgos e interrogantes se han planteado en relación con la autonomía de las instituciones escolares. Uno de ellos, por ejemplo, estaría en la tendencia que en ocasiones puede presentarse a los responsables políticos del sistema educativo para utilizarla como una estratagema para favorecer la adopción de decisiones centralizadas, de tal modo que, en la realidad, la autonomía por parte de los centros constituye un apoyo a decisiones adoptadas desde fuera.

En el extremo opuesto, el ejercicio equívoco de la autonomía escolar podría conducir a la aparición de procesos inclinados a situar a la institución al margen del sistema, rechazándose todo tipo de referencia de control y homologación carente por completo de sentido.

Existe, en tercer lugar, el riesgo real de que un ejercicio infundado de la autonomía pudiera dificultar la homologación de los servicios educativos prestados por los centros. En este sentido revisten especial importancia las precauciones que se adopten para situar la elaboración del Proyecto Curricular de Centro dentro de la consideración del mismo como vehículo de homologación cultural, científica y educativa en el seno de la sociedad a cuyo servicio actúan las instituciones educativas.

 

VI. Las competencias de los centros escolares en las dimensiones educativas y curricular en el marco de la autonomía institucional.

 

Por razones cuyos fundamentos se han expuesto más arriba, las dimensiones educativa y curricular ocupan un lugar destacado en el conjunto de decisiones autónomas que pueden adoptar las instituciones escolares. Bueno será, en consecuencia, que hagamos alguna referencia particular a ellas, tratando de proporcionar los ejes esenciales de su justificación y trayectoria actual.

La relevancia otorgada a las instituciones educativas en la puesta en práctica de competencias relativas al desarrollo educativo y curricular ha sufrido diferentes alternativas en los últimos veinte años cuyo origen, como se desprende de los apartados anteriores, está en las oscilaciones registradas en torno a las diferentes concepciones sobre la dialéctica relativa a los procesos de centralización-descentralización-autonomía de los sistemas y, en consecuencia, de las instituciones educativas. Se ha pasado en muchas ocasiones -y particularmente en España- desde una situación caracterizada por la tutela y dependencia completa de regulaciones administrativas a un nuevo contexto en el que se pretende que los centros escolares tomen parte activa en un variado conjunto de iniciativas relacionadas con la mejora escolar. Determinados planteamientos relacionados con estos nuevos puntos de vista están produciendo el efecto de que la atención se enfoque más hacia las posibilidades de influencia procedentes de dinamismos internos a las instituciones educativas que a las influencias exteriores a ellos. Nos encontramos, en consecuencia, en una fase que M. Fullan (1993) ha caracterizado como de bifurcación, una especie de cruce de caminos. De una parte estaría la opción de quienes pretenden mantenerse fieles a las reformas desde arriba (top-down), mientras una segunda opción permanece atenta a la posibilidad de fundamentar el camino sobre la reestructuración de la institución escolar, tratando de encontrar la solución en una descentralización cada vez mayor y en una capacitación del profesorado para participar en ella. Un cierto escepticismo, no obstante, atenaza con frecuencia las iniciativas de teóricos y prácticos, toda vez que se comprueba que, tras muchas propuestas y alternativas "la gramática de la escuela, es decir, las reglas básicas que gobiernan la vida escolar y el aprendizaje de los alumnos permanece impasible" (BOLIVAR, A. 1996b: 1). A pesar de todo podemos afirmar que el momento actual se caracteriza por la inclinación a formular propuestas tendentes a mejorar las prácticas didácticas de los profesores más que a la reforma de las estructuras formales de los centros educativos (ELMORE,R. F et a, 1996). La cuestión central en política curricular es quién debe tomar las decisiones en lo que se refiere a lo que los alumnos deben aprender en los centros escolares y qué recursos y condiciones lo facilitarán.

Desde diferentes experiencias se concluye en nuestros días que el centro escolar desempeña un papel esencial en los dinamismos que han de conducir a la mejora de las prácticas educativas. Pero la descentralización por sí misma no genera propuestas efectivas de mejora si paralelamente a ella no se ponen en acción dinámicas de apoyo y estímulos externos que doten al centro de capacidad real para poner en práctica los cambios buscados.

Frente a las concepciones racionalistas y burocráticas de los sistemas educativos, hoy tiende a consolidarse la orientación hacia una concepción orgánica, en la que se pretende que una mayor autonomía podría contribuir a incrementar la profesionali­dad de los educadores y su compromiso con la mejora, a través de formas comunitarias de colaboración y de participación. Esta pretensión marca una diferencia fundamental respecto a esquemas organizativos anteriores, porque señala el camino hacia la constitución de comunidades más que de organizaciones; aquéllas incluyen como rasgo específico diferencial la implantación de vínculos afectivos y personales entre las personas. Conviene, no obstante, llamar la atención, como lo viene haciendo T.J. Sergiovanni (1994) sobre una cierta dosis de ingenuidad romántica que contienen las propuestas de aquellos que creen que por el mero hecho de crear una cierta comunidad se produce una regenera­ción del sistema educativo. Desde una visión realista, lo que hoy se pretende es más bien un proceso de enculturización (ELMORE, R.F. et  a. 1996) que incremente la participación de los profesores en la toma de decisiones y que motive la participación de todos en una tarea realmente considerada como propia y común. Mudar las estructuras escolares no conduce por sí misma al cambio de normas, valores, creencias y metas que caracterizan a una comunidad de docentes, a lo que conocemos como su cultura. "Contamos con todo un amplio corpus de literatura sobre cultura y cambio educativo que evidencia el factor inhibidor y conserva­dor que desempeña la cultura en el desarrollo de las innovaciones curriculares" (BOLIVAR, A. 1996: 16). Las conclusiones más importantes que se extraen de las experiencias pasadas situarían el papel que deben asumir las instituciones escolares en torno a estos ejes directrices:

1. Es en el contexto de problemas específicos del aula (de un método de lectura, de cómo incrementar las habilidades matemáticas, etc.) donde se produce el cambio de creencias, conductas y comprensiones de los profesores.

2. Cambiar la práctica es primariamente un problema de aprendizaje, no un problema de organización. Los profesores que se ven a sí mismos como aprendices trabajan de modo continuado por desarrollar nuevas comprensiones y mejorar sus prácticas.

3. Las estructuras escolares pueden proveer oportunidades para el aprendizaje de nuevas prácticas de enseñanza y nuevas estrategias para el aprendizaje de los alumnos; pero las estructuras, por sí mismas, no dan lugar a que ocurra el aprendizaje.

4. Una buena conexión entre estructura escolar, práctica docente y aprendizaje de los alumnos ocurre en escue­las donde los profesores comparten un punto de vista común acerca de los propósitos y objetivos de la buena práctica. Las estructuras de la escuela se siguen de la buena práctica y no al revés.  (BOLIVAR, A., 1996: 21)

Conviene, no obstante, permanecer atentos a lo que viene denominándose como corriente comunitarista, que tiene como limitación fundamental su incapacidad para trascender su propio contexto. Es necesario reconocer la existencia de criterios con pretensión de validez universal, por encima de las concepciones particulares, que asegure una enseñanza basada sobre los principios de equidad e igualdad ante la ley. Por eso, el papel de los centros educativos en el desarrollo del currículo debe discurrir en armonía con las aportaciones externas a ellos, especialmente las procedentes de las estructuras centrales. "En esta situación reivindicar las propuestas ilustradas de la educación como servicio público promovido por el poder estatal puede paradójicamente ser la propuesta progresista." (BOLIVAR, A. 1996b: 31).

 

Desde una formulación más concreta, los fundamentos que deberían proporcionar consistencia a una autonomía coherente por parte de las instituciones educativas debería asumir las siguientes características:

a) Centrar su ámbito de ejercicio sobre los principios y prácticas más directamente relacionados con la acción educativa llevada a cabo en las instituciones respec­tivas. Es esta una referencia especialmente interesan­te puesto que la verdadera solidez del sistema educa­tivo se pone a prueba realmente en este dominio; no tiene sentido, en consecuencia, que los centros educativos, como ocurre en muchas ocasiones, canalicen sus esfuerzos de acción autonómica hacia aspectos puramente organizativos, estructurales o de gestión.

b) La puesta en práctica de la autonomía por parte de los centros educativos ha de estar vinculada a una formu­lación de metas claramente propuesta y asumida por todos los miembros de la comunidad educativa. Esos objetivos o metas han de estar en coherencia con los objetivos sociales señalados para el sistema educativo por los grandes marcos legales y administrativos.

c) Los centros deben elaborar sus propios programas de acción centrándolos en los aspectos educativos que se les encomiendan. Este planteamiento exige una visión realista de las posibilidades y recursos disponibles, pero también adecuados niveles de compromiso, de decisión y de ejercicio de la responsabilidad compar­tida.

d) Los centros educativos deben asumir comprometerse en elaborar la implantación de un sistema  de liderazgo capaz de responder con compe­tencia a las funciones cruciales que se encomiendan a este componente institucional.

 

VII. Sentido general de los modelos de dinamización para la innovación y el cambio

 

La vida y la dinámica en las instituciones educativas es resultado de un amplísimo conjunto de factores, tanto internos como externos al propio centro, que determinan los resultados que se obtienen en ellos o, lo que es lo mismo, que concretan la realización de las metas de la organización de una forma determinada.

Como he venido exponiendo a lo largo de este trabajo, la dinámica conducente a la consecución de mejoras  en las instituciones educativas debe tener  su arranque en ellas mismas. Sabemos, por otra parte, que no todas las posibilidades de acción están en manos de los centros escolares, aunque sí un buen número de ellas; la correlación de fuerzas viene determinada por el binomio centralización/autonomía, que en los últimos años viene decantándose en España a favor de una ampliación de la autonomía de las instituciones educativas en los aspectos relacionados sobre todo con la dinámica de desarrollo curricular, la apertura del centro al entorno y la participación de la comunidad educativa en la dinámica del centro. Otros aspectos quedan más alejados de las competencias de los centros, tales como la asignación de recursos, la selección y status del personal docente o la regulación de las condiciones de acceso a los centros por parte de los alumnos. En este contexto, hablar de estrategias para la dinamización de las instituciones educativas podría inducir a equívocos si no se sitúan correctamente los términos. En orden a un entendimiento adecuado de la cuestión hay que comenzar diciendo que sería inapropiado entender que los modelos para la finalidad mencionada hayan de entenderse siempre de una forma global y concebidos desde instancias externas a las instituciones escolares; por el contrario, los modelos que se determinen deben mantener siempre la doble referencia competencial a la que aludíamos al principio: unas veces se fundamentarán en iniciati­vas externas al centro y otras habrán de tener su origen y aplicación en los propios centros escolares. Y, aunque la cuestión resulta difícil puede decirse que en los últimos años parecen detectarse algunos puntos  de acuerdo para diseñar los modelos y estrategias de intervención en las instituciones educativas.

A partir de 1970, año en que J. I. Goodlad publicó la obra que lleva el expresivo título de Detrás de las puertas del aula, comenzó a registrarse un creciente volumen de aportaciones tendentes a estudiar los fundamentos, estrategias y procedimientos destinados a introducir cambios en la escuela. Tras un fructífero período de estudios y análisis de experiencias, M. Fullan, en 1982, estableció cuatro parámetros fundamentales en torno a los cuales deben girar los esfuerzos encaminados a introducir innovaciones y cambios en las instituciones educativas.

1. Características de la innovación. Cualquier innovación propuesta para su implantación en las instituciones educativas ha de reunir una serie de condiciones sin cuya cumplimentación está destinada al fracaso.

a) Debe proporcionar respuesta y posibilidades de satisfacción para una necesidad detectada y admitida por los destinatarios de la innovación. El asesora­miento sobre este aspecto concreto exige eludir planteamientos procedentes de puntos de vista unilaterales o unidi­reccionales. Por el contrario, es indispensable la participación de todos los implicados en la detección de las necesidades existentes y en la previsible efectividad de la innovación.

b) La innovación propuesta debe ser clara en su formulación, de modo que todos los implicados en su puesta en práctica adquieran una comprensión compartida lo más homogénea posible, huyendo de expresiones abstrusas o incoherentes

La innovación propuesta debe reunir una adecuada relación entre complejidad y simplicidad, de modo que eluda dos extremos igualmente infundados: el ocuparse de cuestiones excesivamente complejas o el tratar de resolver problemas nimios o irrelevantes.

d) Finalmente, la innovación propuesta debe presentarse bajo un sólido y asequible ropaje técnico que la haga aparecer como el resultado de proce­sos de reflexión maduros y contrastados.

2.Características del contexto  escolar. Dado que las innovaciones educativas tienen una vinculación muy directa con los componentes del contexto en el que se van a implantar, es imprescindible llevar a cabo un análisis del mismo como requisito previo para su implantación. En la actualidad ha quedado sobrepasada la época de los grandes y medios modelos como guías orientadoras de la implantación de innovaciones (GARCÍA, J.L. 1996a). Son las experiencias contrastadas contextualmente las que dan sentido a los intentos renovadores en las instituciones educativas, como hemos expuesto en otro apartado del presente trabajo

3 . Características del centro educativo. Es necesario considerar y tener en cuenta como punto de apoyo las potencialidades existentes en el centro escolar, en el que juegan papeles fundamentales tanto lo que se denomina ambiente o clima escolar como las expectati­vas e interacciones del profesorado y la acción del liderazgo.

 

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

ANTUNEZ, S. (1994a). Claves para la organización de centros escolares. Barcelona, ICE-HORSORI.

BATANAZ, L. (998): Organización Escolar: Bases científicas para el desarrollo de las instituciones educativas. Córdoba, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Córdoba.

BOLIVAR, A. (1995). La doble cara de la descentralización y la autonomía. Organización y Gestión Educativa, 4, 3-8

BOLIVAR, A. (1996). ¿Qué hemos aprendido de la segunda ola? No basta reestructurar los centros. IV Congreso Interuniversitario de Organización Escolar. Tarragona, Actas.

DE PUELLES, M. (1992a). Informe sobre experiencias de descen­tralización educativa en el mundo occidental. Revista de Educación, 229, 353-376.