A) EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA

Los tres tratados comunitarios no se limitan a crear derechos y deberes, sino que igualmente actúan como fundación y organización de un marco institucional permanente para el cumplimiento de sus objetivos. En base al artículo 4 TCE, "la realización de las funciones asignadas corresponderá a un Parlamento Europeo, un Consejo, una Comisión, un Tribunal de Justicia y un Tribunal de Cuentas". Estos órganos, que tienen derecho a la denominación de "instituciones", se ven apoyadas por otros órganos, como son el Comité Económico y Social o el Comité de las Regiones.

Las cuatro instituciones base del sistema institucional de las Comunidades son el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y el Tribunal de Justicia. Cada una tiene una base política y sociológica diferente y es expresión de un interés diferente: así, el Consejo representa los intereses de los Estados miembros; la Comisión representa el interés común; el Parlamento representa los intereses de los pueblos de los Estados, y el Tribunal de Justicia representa el principio del Estado de Derecho. Se rompe de esta forma el reparto de tres poderes establecido por Montesquieu, que es difícil trasladar al original esquema cuatripartito comunitario.

Esta estructura cuatripartita se repite en los tres tratados constitutivos, lo que lógicamente daría lugar a la existencia de doce instituciones; sin embargo, a través del Convenio sobre determinadas instituciones comunes (Roma, 1957) y el Tratado de Fusión (Bruselas, 1965) se mantuvieron cuatro instituciones únicas que ejercerán las atribuciones conferidas por tres diferentes diferentes, en el marco de una especie de "triplicación funcional".
Además, tras la entrada en vigor del Tratado de Maastricht se establece un "marco institucional único" (artículo C TUE) para el ejercicio de competencias derivadas de este Tratado, fundamentalmente en el marco del segundo y tercer pilar, que compartirán de este modo las instituciones del primer pilar (comunitario).

B) LOS FUNCIONARIOS COMUNITARIOS

En un principio, al existir tres Comunidades distintas, se yuxtaponían tres cuerpos de funcionarios sometidos a regímenes diferentes. Tras el Tratado de Fusión de 1965 se unificó la función pública de las tres Comunidades, sometida a un texto único: el Estatuto de los funcionarios de lasComunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de esas Comunidades han sido objeto de un reglamento de 29 de febrero de 1968.

La función pública comunitaria se constituye como una función pública cerrada, semejante a la función pública de muchos Estados miembros y distinta por tanto a la usual en las organizaciones internacionales clásicas: los funcionarios son titulares de su empleo y tienen una vocación hacia la carrera.

Según el artículo 1 del Estatuto, es funcionario de las Comunidades "toda persona que haya sido nombrada en las condiciones previstas en el estatuto en un empleo permanente en una de las instituciones de las Comunidades. El principio de selección del personal es la oposición, slavo para los empleos más altos, lo que facilita la práctica de
la contratación de funcionarios nacionales agregados.

Los litigios que enfrentan a los funcionarios con las instituciones están sometidos exclusivamente al Tribunal de Justicia de las Comunidades.

Junto al personal funcionario (que suponía en 1990 el 84% del total) existe la figura de los contratados, agentes que a su vez se dividen en dos grupos, según se les aplique el derecho comunitario para regular su estatuto ("contratados de derecho comunitario"), o el derecho nacional ("contratados de derecho privado local"). En el primer caso los litigios estarán sometidos a la jurisdicción exclusiva del Tribunal de Justicia, mientras que en el segundo caso (suelen ser contratos de arrendamiento de servicios basados en la reglamentación del derecho laboral del país en el que el agente ejerce sus funciones) están sometidos al juez nacional competente en la materia.

Existen diferentes Grupos (A, B, C y D) según la titulación con la que se accede; además, existen de hecho cuotas por nacionalidades, de forma que en el funcionariado comunitario existe un reparto en cierta medida proporcional a las nacionalidades.

C) LOS INSTRUMENTOS DE COMUNICACIÓN DE LA UNIÓN: LENGUAS OFICIALES Y PUBLICIDAD DE SUS ACTOS E INSTITUCIONES

En el marco del Tratado CECA, al ser redactado sólo en francés, sólo esta lengua era auténtica (art. 100 TCECA); los Tratados CEE y Euratom, sin embargo, fueron redactados en alemán, francés, italiano y neerlandés, y las cuatro versiones eran auténticas; con motivo de las ampliaciones se precisó que las versiones inglesa, danesa, griega, española, portuguesa, finesa y sueca también eran auténticas (actualmente, art. 314, ex. art. 248).

En cuanto al régimen lingüístico de las instituciones, fue fijado -sin perjuicio de las decisiones previstas en el reglamento de procedimiento del Tribunal- por el Consejo, que por unanimidad adoptó el Reglamento n° 1, de 15 de abril de 1958, modificado después por las diferentes actas de adhesión:  este reglamento establece once lenguas -alemán, castellano, danés, finés, francés, griego, inglés, italiano, neerlandés, psortugués y sueco- que tienen el rango de "lenguas oficiales y de trabajo de las instituciones de la Comunidad".

Como consecuencia, tratándose de actos jurídicos, los textos dirigidos por las instituciones a un Estado miembro o a una persona que pertenezca a la jurisdicción de un Estado miembro están redactados en la lengua de ese Estado, siendo sólo auténtica esa versión lingüística. Por el contrario, los reglamentos y otros textos de alcance general están redactados en las once lenguas oficiales y se publican en el DOCE en once versiones lingüísticas, entendiéndose que todas son auténticas: si existen divergencias entre los textos, la interpretación debe ser la que resulte de la comparación de las versiones en las once lenguas oficiales.

Otra cosa muy diferente son las lenguas de trabajo, utilizadas habitualmente en las instituciones cuando no se trata de reuniones oficiales o de actos escritos: se utilizan esencialmente el inglés y el francés.

El multilingüismo resultante de tantas lenguas oficiales, si bien supone un alto coste administrativo, resulta de una exigencia fundamental de seguridad jurídica y de igualdad de derechos.

D) EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

a) Los ingresos y los gastos comunitarios

El fundamento jurídico está establecido, para los ingresos fiscales: artículos 268 a 280 (199 a 209 A) CE, 173 CEEA, 49 a 53 CECA; para los empréstitos, en los artículos 308 (235) CE, 172 y 203 CEEA, 49 CECA.
Asimismo, es también fundamento jurídico la Decisión de 21 de abril de 1970, sustituida por las decisiones de 7 de mayo de 1985, 24 de junio de 1988 y 31 de octubre de 1994.
 

I. LOS INGRESOS

Ha habido varias fases en el desarrollo del sistema financiero de la Unión desde la fundación de la CECA en 1951 y de la CEE y Euratom en 1957, y desde que se fusionaron en 1965 las instituciones de las tres comunidades. En un principio, la CEE y Euratom se financiaban con las contribuciones nacionales. Esto fue cambiando progresivamente con la introducción de los denominados "recursos propios". En 1970, el Consejo adoptó una "Decisión sobre la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por los recursos propios de las Comunidades". En virtud de esta decisión, las antiguas contribuciones al presupuesto debían ser sustituidas progresivamente hasta el 1 de enero de 1975 por un sistem apor el que se financiara el presupuesto de la CEE totalmente con sus recursos propios. Este calendario se amplió en cinco años más y así se consiguió la autofinanciación prevista del presupesto comunitario a partir del 1 de enero de 1980.

El término "recursos propios" no se define detalladamente en el artículo 269 (ex. 201) TCE, principal fundamento jurídico para la decisión del Consejo de 1970. Dentro de este amplio marco, se fijaron en 1970 tres fuentes principales de ingresos:

• Exenciones reguladoras agrícolas (exacciones reguladoras, primas, importes suplementarios o montantes compensatorios impuestos a los productos agrarios procedentes de terceros países)
• Derechos de aduana sobre el comercio con terceros países con arreglo al arancel aduanero común comunitario y otros derechos aduaneros
• Ingresos procedentes del impuesto sobre el Valor Añadido (IVE) recaudado en los Estados miembros, limitado inicialmente a un tipo del 1% de una base imponible uniforme y armonizada aplicable a todos los Estados miembros. Este recurso, previsto por la Decisión de 1970, ha tenido que esperar a la armonización de los sistemas de IVA entre Estados miembros antes de ser aplicado, es decir a 1979.

A través de la Decisión de 1988 se estableció un "cuarto recurso propio", que consiste una exacción sobre el PNB de los Estados miembros de un porcentaje que debe fijarse en el marco de cada presupuesto anual. Sólo se percibe si los demás recursos propios son insuficientes para cubrir los gastos. En 1998, ascendió a 36000 millones de ecus (43% del presupuesto).

Por otra parte, la Decisión de 1988 impone también al conjunto de los recursos propios un límite máximo expresado en porcentaje del total de los PNB de los Estados miembros: fijado al principio en el 1,15%, se incrementó al 1,2% en 1992 y al 1,27 para 1999. La exacción sobre los PNB no puede por tanto superar la diferencia entre el conjunto de los demás recursos propios y el porcentaje de PNB autorizado.

Por último, el Consejo ha encargado a la Comisión que estudie la posibilidad de crear un "quinto recurso".

- Empréstitos: los Tratados CECA y Euratom conceden expresamente a la Comunidad la posibilidad de contratar empréstitos. No ocurre así en el Tratado CE pero se ha recurrido a su artículo 308 y desde 1978 los empréstitos han adquirido una magnitud considerable.
 

II.     LOS GASTOS

Distribución de gastos por sectores (en 1998)

-      Agricultura: 49% de los gastos;
-      medidas estructurales: 34,2%;
-      otras políticas internas: 5,6%;
-      medidas en el ámbito exterior: 5,4%;
-      funcionamiento: 3,4%.
 

b) El procedimiento presupuestario:

El procedimiento de establecimiento del presupuesto tiene su fundamento jurídico en los artículos 272 CE, 177 TCEEA y 78 TCECA.
El poder presupuestario consiste en determinar en primer lugar la índole de los gastos, en fijar seguidamente todos los años la cuantía de los gastos y de los ingresos necesarios para hacerles frente y, por último, en controlar la ejecución del presupuesto - el procedimiento presupuestario propiamente dicho se refiere a la preparación y la aprobación del presupuesto.
 

1. Evolución histórica

 
2. Las fases del procedimiento presupuestario

Segunda fase:
El Consejo establece, por mayoría cualificada, el proyecto de presupuesto y lo presenta al Parlamento el día 5 de octubre a más tardar.

Tercera fase:
El Parlamento dispone de un plazo de 45 días para emitir dictamen. En este plazo, el Parlamento puede dar su aprobación al presupuesto o no pronunciarse. En ambos casos, el presupuesto se considerará definitivamente aprobado. O bien, puede pronunciarse en favor de introducir cambios:

• propuestas de modificación para los gastos llamados obligatorios aprobadas por mayoría absoluta de los votos emitidos,
• enmiendas para los gastos llamados no obligatorios aprobadas por mayoría de los miembros que lo componen.

Cuarta fase:
El Consejo dispone de 15 días para esta segunda lectura. En este plazo, puede aceptar todas las enmiendas y propuestas de modificación del Parlamento, en cuyo caso el presupuesto se considera aprobado.
Puede por el contrario no aceptarlas. En este caso:

• se pronuncia con carácter definitivo sobre las propuestas de modificación: si la modificación propuesta no tiene por efecto aumentar el importe global de los gastos de una institución, el Consejo debe adoptar, por mayoría cualificada, una decisión expresa de rechazo o de modificación, a falta de decisión expresa la propuesta se considera aprobada; en caso de que la modificación propuesta tenga por efecto aumentar el importe global de los gastos de una institución, el Consejo debe adoptar, también por mayoría cualificada, una decisión expresa de aprobación, en caso contrario la propuesta se considerará rechazada;
• modifica las enmiendas que se remiten de nuevo al Parlamento.

3.     La distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios

Los gastos obligatorios (GO) son los que resultan obligatoriamente de los Tratados y de los actos adoptados en virtud de éstos. En lo que se refiere a esta parte de los gastos, el Parlamento está facultado únicamente para formular propuestas de modificación sobre las que el Consejo tiene la última palabra. No obstante, como ya hemos señalado, si las propuestas del Parlamento no tienen por efecto aumentar el importe global de los gastos de una institución, el Consejo debe conseguir una mayoría cualificada en su seno para rechazarlas; si ello no es así, las propuestas se consideran aprobadas. De este modo, el Parlamento puede ejercer también influencia sobre los GO.
En la actualidad, los gastos obligatorios suponen el 45% del presupuesto e incluyen esencialmente: los gastos de mantenimiento de los precios agrícolas (FEOGA-Sección "Garantía", Títulos 1 y 2 del presupuesto); algunos gastos relativos a la política agrícola estructural (FEOGA-Sección "Orientación", algunos capítulos de los Títulos 3 y 4) y a la política común de pesca; los reembolsos a tanto alzado a los Estados miembros, en particular los gastos de percepción de los recursos propios (Título 8); una parte de la ayuda al desarrollo (Título 9).

Los gastos no obligatorios (GNO): en esta categoría de gastos, el Parlamento tiene la última palabra ya que es el único que decide en última lectura sobre las enmiendas que había aprobado con anterioridad. Pero sus competencias están limitadas por un tipo máximo de aumento de los gastos. Este tipo lo establece cada año la Comisión sobre la base de tres parámetros: evolución del PNB en el conjunto de la Unión Europea; variación media de los presupuestos nacionales; evolución del coste de la vida en los Estados miembros. Todas las instituciones están obligadas a respetar este tipo. Por ello, el Parlamento no puede añadir al proyecto de presupuesto aprobado por el Consejo un volumen de GNO superior a la mitad del tipo. No obstante: si el Consejo ya ha aumentado los gastos en más de la mitad del tipo, el Parlamento continúa disponiendo de la otra mitad; por otra parte, el Consejo y el Parlamento pueden establecer de común acuerdo un tipo distinto del fijado por la Comisión.

En suma, la decisión en materia presupuestaria corresponde conjuntamente al Parlamento y al Consejo, aunque se reserva al Parlamento una posición de mayor influencia ya que tiene la última palabra sobre los gastos no obligatorios, que han pasado a ser preponderantes (actualmente, el 55% del total) y cuyo peso está destinado a incrementarse todavía más (como lo pone de relieve por ejemplo la perspectiva de desarrollo de la Unión presentada por la Comisión Europea bajo el nombre de "Agenda 2000"), y aprueba con carácter definitivo el presupuesto en su conjunto.
 

c) Ejecución del Presupuesto comunitario

Tiene su fundamento jurídico en los artículos 274 y 275 (205 y 205 bis) CE, 179 CEEA, 78 quater CECA, en el Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977 (modificado en 1979, 1980, y 1990), aprobado sobre la base de los artículos 279 (209) TCE, 183 TCEEA y 78 nono TCECA.

La Comisión Europea es responsable de la ejecución del presupuesto. El Tratado de la Unión Europea ya exigía que la Comisión tuviera debidamente en cuenta el principio de buena gestión financiera. En el Tratado de Amsterdam se ha continuado revisando el artículo 274 TCE, que ahora estipula que "la Comisión, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos autorizados, ejecutará el presupuesto de conformidad con las disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del artículo 279 [...]. Los Estados miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera".

Las competencias presupuestarias del Parlamento Europeo no se limitan a la aprobación del presupuesto. En particular, el procedimiento de aprobación de la gestión otorga un importante cometido al PE. Para el Parlamento Europeo es de la máxima importancia que la Comisión gaste los créditos aprobados conforme a las orientaciones políticas por él anticipadas durante el debate presupuestario. El PE y las demás instituciones también tienen derecho a ejecutar las secciones del presupuesto que les correspondan.

La ejecución del presupuesto comprende fundamentalmente dos operaciones: en primer lugar, compromiso de gasto, es decir, la decisión de financiar un proyecto determinado; en segundo lugar, la ordenación y el pago de las sumas exigibles. La decisión de comprometer un gasto puede tener consecuencias políticas. La Comisión ha de respetar los Tratados que custodia y ajustarse a las disposiciones e indicaciones que le señalan los reglamentos, las decisiones o las directivas. En el marco así definido, queda sin embargo una cierto margen de elección. Por eso es importante que el gasto se comprometa de conformidad con unas orientaciones políticas. En el caso del Fondo Social, es la propia Comisión la que establece orientaciones. Respecto de otros sectores, como la ayuda alimentaria, el Consejo de Ministros tiene competencia para establecer orientaciones. Existe una cierta indeterminación en la elección de las instituciones competentes para fijar las líneas directrices para la ejecución financiera de una política. Las competencias de control por parte del PE sobre la ejecución del presupuesto se reducen en los casos en que la Comisión, única responsable ante el PE, debe aceptar las orientaciones fijadas por el Consejo.

En la práctica, el 80% del presupuesto lo ejecutan los Estados miembros sobre la marcha, en particular las secciones del presupuesto relacionadas con la agricultura y los Fondos estructurales. Ello no modifica la situación jurídica que atribuye la responsabilidad oficial a la Comisión. La ejecución insuficiente del presupuesto por parte de los Estados miembros se penaliza por medio del procedimiento de la liquidación de cuentas en materia de gasto agrícola, que permite realizar correcciones en los ingresos de los Gobiernos nacionales con cargo al presupuesto tras los controles efectuados por la Comisión.

Aunque la competencia exclusiva corresponde a la Comisión, la ejecución también puede suscitar dificultades entre el Consejo y el PE. El Consejo puede decidir reservarse el derecho a comprometer los gastos o la posibilidad de modificar la decisión de comprometer gastos adoptada por la Comisión en el caso de que un comité, integrado por representantes de los Estados miembros, emitiera un dictamen opuesto a la decisión de la Comisión.

El Tribunal de Cuentas ha criticado con frecuencia la ejecución del presupuesto en sectores específicos. En respuesta a estas críticas, la Comisión creó en 1997 el programa SEM 2000 con el objeto de reforzar las normas de gestión financiera. Aunque el objetivo inicial del programa consistía en mejorar la aplicación de los procedimientos existentes, el programa ha pasado a la reorganización de la gestión financiera dentro de las Direcciones Generales de la Comisión y se están manteniendo conversaciones con representantes de los Presidentes de Gobierno sobre la forma de mejorar la gestión financiera de los recursos del presupuesto comunitario por parte de los Estados miembros.
 

d) Control presupuestario:

Tiene su fundamento jurídico en los artículos 205 bis y 206 (275 y 276) CE, 180 ter CEEA, 78 octavo CECA, así como en el Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977, modificado en numerosas ocasiones (la última de ellas en septiembre de 1995).

El artículo 274 (205) del Tratado CE dispone que la Comisión ejecute el presupuesto con arreglo al principio de buena gestión financiera. Ello se lleva a cabo, en parte, mediante mecanismos internos de control financiero de la Comisión y mediante las intervenciones efectuadas por el Tribunal de Cuentas Europeo, a menudo en colaboración con órganos nacionales de control. La fase final de control consiste en el procedimiento de aprobación de la gestión: el Parlamento, por recomendación del Consejo, aprueba una vez al año la gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto. La Comisión está obligada a dar efecto a las observaciones del Parlamento relativas a la ejecución de los gastos.

Desde el principio, las autoridades nacionales ejercen en parte el control tanto de los ingresos como de los gastos. Estas autoridades han conservado sus competencias, sobre todo en materia de recursos propios, puesto que disponen de los mecanismos necesarios de recaudación y de control. Los Estados miembros retienen el 10% de los recursos propios tradicionales en concepto de comisión de cobro. Los gastos de funcionamiento con cargo al FEOGA, al Fondo Social y al Fondo Regional dan lugar asimismo a controles que ejercen en primera instancia las autoridades de los Estados miembros, los cuales sufragan a menudo una parte de los gastos de intervención.
A escala comunitaria, ejercen los controles en primer lugar los ordenadores y los contables y, después, el interventor interno de cada institución. En el plano externo, ese control lo lleva a cabo el Tribunal de Cuentas, que presenta todos los años un informe detallado a la autoridad presupuestaria, de conformidad con el artículo 276 del Tratado CE, y una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes, de conformidad con el artículo 248.

El informe anual versa sobre el presupuesto general de las Comunidades, comprendidos los presupuestos del Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia, el Comité Económico y Social, la Oficina de Publicaciones Oficiales y el presupuesto administrativo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. También se ocupa ocasionalmente de las operaciones de empréstitos y préstamos, así como de los sucesivos Fondos Europeos de Desarrollo. El Tribunal de Cuentas también publica informes especiales sobre asuntos importantes, así como sobre las cuentas de órganos satélites.

La Secretaría General de la Comisión incluye una Dirección para la Coordinación de la Lucha contra el Fraude, denominada UCLAF. A instancias del PE, se ha reforzado este organismo, que ahora desempeña un importante papel en la lucha contra el fraude en detrimento del presupuesto comunitario.

El Tratado de Amsterdam ha reforzado el artículo 280 (209 A) del Tratado CE, relativo al fraude y a los intereses financieros de la Comunidad, que ahora exige una colaboración estrecha y regular entre los Estados miembros y la Comisión y abre la vía para la adopción de medidas específicas del Consejo con miras a ofrecer una protección eficaz y equivalente de los intereses financieros de la Comunidad en los Estados miembros.