Proyectos
En "Experiencia
investigadora" puede Ud. ver el bagaje investigador
previo del grupo, y en
publicaciones
del grupo puede advertir las aproximaciones de investigación
ya realizadas.
A continuación se expone información relativa a la
actividad de investigación propuesta al Ministerio de
Ciencia y Tecnología bajo el título
La
Jefatura del Estado como factor de integración territorial
ante el proceso de construcción europea
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Por debajo de la contraposición histórica inicial entre la
distinta carga ideológica y jurídico-política de Monarquía y
República, tras el advenimiento del Estado Constitucional,
ambas formas de gobierno se convierten en distintas formas
de la Jefatura del Estado en las que, en un contexto común
de organización política democrática, lo sustantivo de la
institución de la Jefatura del Estado es precisamente su
funcionalidad para la articulación del Estado, esto es, de
aquella organización política que personifican y
representan. Se trata, por tanto, de, estudiar la
funcionalidad de la Jefatura del Estado con especial
referencia a su dimensión integradora del pluralismo
territorial interno en el contexto del proceso de
construcción europea abierto en los tiempos presentes.La
Jefatura del Estado, tanto en su forma monárquica como
republicana, representa las distintas dimensiones de la
unidad política del Estado y, entre ellas, la unidad
territorial de la comunidad política, con independencia de
la forma concreta de organización territorial que se adopte.
Es este segundo sentido del principio de unidad el que se
pretende abordar en el proyecto de investigación que tendrá
como objeto la Jefatura del Estado como factor integrador
del pluralismo territorial interno característico de los
Estados compuestos. En el caso de España, la diversidad
territorial constitutiva de la antigua Monarquía española de
los siglos XV a XVII se actualiza en la configuración
constitucional de la Jefatura del Estado en el texto
constitucional de 1978 no sólo en el orden puramente
simbólico sino también en el ámbito de las competencias
concretas atribuidas al Jefe del Estado en relación con las
Comunidades Autónomas y ello con independencia de que todas
estas potestades puedan ser también encuadradas en última
instancia en la función simbólica consustancial a la
Jefatura del Estado El análisis en profundidad del caso
español requiere de las ineludibles referencias comparadas,
tanto de sistemas republicanos como monárquicos, aunque
prestando especial atención a aquellos Estados también
inmersos en el proceso de integración política europea. En
este sentido, se estudiarán las configuraciones de la
Jefatura del Estado y sus funciones en relación con los
entes subestatales en modelos estatales unitarios con
diverso grado de descentralización administrativa, tanto
republicanos como monárquicos (e igualmente en los Estados
compuestos republicanos o de forma monárquica, si bien, como
es natural, el enfoque se dirigirá primordialmente a los
supuestos en los que confluya una Jefatura del Estado
monárquica con una estructura territorial compuesta. Pero la
dinámica de integración territorial que, en mayor o menor
medida, lleva a cabo la institución de la Jefatura del
Estado se pretende estudiar en su relación de interacción
con el proceso de integración política supranacional que se
está desarrollando en la actualidad en el contexto de una
Unión Europea que ha comenzado ya su proceso de
constitucionalización. Así pues, el proceso de construcción
europea será también objeto de investigación como contexto,
marco y escenario de la función de integración territorial
interna llevada a cabo por las Jefatutras del Estado (cuya
dimensión simbólica se verá afectada por la integración
europea al debilitarse la estructura estatal) y, por otra
parte, la integración política europea, en pleno momento
constituyente en la actualidad, exige reflexionar acerca de
la necesidad de una institución del perfil de la Jefatura
del Estado en la arquitectura institucional de la Unión (y,
en caso afirmativo, el diseño de la misma que cabría extraer
de la experiencia política común de los países miembros ) o
de la alternativa, más probable, de la distribución de las
funciones y competencias que integrarían el bloque
competencial característico de las Jefaturas del Estado
nacionales, entre los nuevos órganos e instituciones del
entramado comunitario, lo que exige una particular atención
a la evolución política de la Unión, en particular, a la
organización institucional diseñada por el Proyecto de
Constitución y a las propuestas surgidas en el debate sobre
el proceso de constitucionalización.
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Se considera pertinente la investigación ante la ausencia de
estudios sobre la función de integración de la Jefatura del
Estado respecto del pluralismo territorial interno en el
contexto del proceso de construcción europea y dada la
relevancia que el tema reviste en el contexto actual de
articulación de los Estados, las entidades subestatales y la
futura estructura política europea supranacional. La
hipótesis de partida es la funcionalidad institucional de la
Jefatura del Estado como factor de integración del
pluralismo político territorial característico de los
Estados compuestos, especialmente acentuado en el caso de
España, tanto en el orden de las funciones simbólicas del
Rey (unidad y permanencia del Estado y, al mismo tiempo,
pluralismo interno constitutivo de naturaleza
histórico-cultural) como en el de sus funciones y
competencias de carácter jurídico en relación con las
Comunidades Autónomas. Esta integración territorial es común
a cualquier configuración de la Jefatura del Estado pero
opera de distinta forma en función de su carácter monárquico
o republicano, de la forma de gobierno parlamentaria o
presidencialista y, especialmente, de la naturaleza unitaria
o compuesta de la forma del Estado por lo que se propone un
estudio comparado de la función de integración territorial
en algunos de los Estados miembros de la Unión Europea. Pero
la integración del pluralismo territorial interno es hoy
inseparable del proceso de integración europea que
indudablemente afectará a la posición de los Jefes de Estado
en el orden interno y, por otra parte, exige analizar la
conveniencia de una institución europea de funciones
análogas a las Jefaturas del Estado o la alternativa de
distribución de las potestades y competencias propias de las
mismas entre los órganos que integran la arquitectura
institucional comunitaria, todo ello en el contexto del
proceso de constitucionalización en el que se halla inmerso
el Viejo Continente.
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En el proceso de construcción histórica del Estado Moderno,
el papel protagonista desempeñado por la Monarquía, como
precedente de la actual institución de la Jefatura del
Estado (en cualquiera de sus formas presentes), está fuera
de toda discusión. El fortalecimiento y consolidación de las
Monarquías supuso la introducción de un principio de unidad
en el orden político frente a las precedentes poliarquías
medievales; así, todos los factores disgregadores previos
sufrieron un proceso de evolución centrípeta que los fue
reconduciendo a la idea de unidad sobre la que se ha
construido la forma monárquica desde sus orígenes (De Cabo).
Así la Nación que se configura como Estado, la moneda, la
burocracia como organización jerarquizada, no son sino
ejemplos de reducción a la unidad de previas jurisdicciones,
competencias, poderes, en definitiva, de la total dispersión
social y política característica del mundo medieval.
La evolución histórica posterior ha puesto de manifiesto la
pervivencia de la forma monárquica allí donde la Monarquía
ha sido capaz de adaptarse a las profundas transformaciones
políticas, sociales y económicas que han jalonado el
tránsito hasta el Estado Constitucional; donde, por el
contrario, los movimientos sociales y económicos han
superado la propia capacidad de acomodación de la
institución, la Monarquía se convirtió en el punto de mira
de los ataques políticos pasando a ser el enemigo comun para
las nuevas fuerzas políticas, de suerte que se ensayan en
Europa diversos sistemas de sustitución de la institución
(Directorio, Bonapartismo, Macmahonismo, etc.) con el
denominador común, negativo, de rechazo de la Monarquía. En
el caso español se ensayó, incluso la llamada Monarquia
electiva aunque como rechazo dinástico y no, por tanto, a la
institución tradicional. Si observamos sus resultados, se
diría que todas las experiencias en Europa acabaron
encontrando una fórmula (salvo el caso suizo, de
configuración y estructura bien distinto) de solución
bifronte y confrontada: o Monarquia o República,
cualesquiera sean sus poderes reales, porque, en última
instancia, se trata de “vestir” o poner rostro a lo que
realmente es básico e indiscutible, el Estado. Pero lo
grave, en Europa, no es este resultado obtenido sino la
confusión derivada de la opción republicana como puro
rechazo o castigo a la monárquica. Así, las clásicas
formulaciones sobre las formas de Estado quiebran en una
confusión que no se corresponde con la realidad: tan falso
sería atribuir las formas democráticas a solo las
repúblicas, al modo de Maquiavelo, como afirmar, solo por
que responde a la realidad presente, que en Europa la
Monarquia actual es sinónimo de progreso. Todo ello requiere
de un sosegado análisis comparativo al que no debemos seguir
renunciando.
Estas afirmaciones válidas en la Europa continental quiebran
en la experiencia anglosajona. No en vano la potente
presidencia americana se diseñó a imagen y semejanza de la
Corona inglesa (Duguit). Si en la hora de su configuración
como Estado Confederal se trataba de representar colonias de
muy distinto origen y condiciones, sólo cabe hablar de
Presidencia al constituirse el Estado Federal; con el
transcurso del tiempo, tal función resulta eficaz y nunca
discutida por mas que la complejidad de la sociedad
estadounidense haya ido en aumento desde el punto de vista
racial, religioso, e incluso lingüístico. Si el pragmatismo
anglosajón es respuesta que nos permite a menudo explicar
las divergencias constitucionales respecto de la experiencia
europea, es probablemente insuficiente para explicar tan
“compacto” y logrado fenómeno como el de la Presidencia. O,
dicho de otro modo, tan pragmática es la solución americana
como la inglesa que opta por el mantenimiento de la
Monarquia.
Sea por la mencionada quiebra doctrinal vivida en Europa,
sea por que se considera una institución indiscutible en
cada Estado (aunque lamentablemente creemos que no), es lo
cierto que no resulta objeto de estudio. Y, sin embargo,
necesita explicarse por qué en unos Estados la democracia y
el progreso han sido inescindibles con la institución
monárquica y en otros han resultado incompatibles, al menos
aparentemente.
La Jefatura del Estado fue institución estudiada desde el
primer Derecho Constitucional en el periodo en que se forja
el Derecho Publico; no en vano aquel período en que se debe
cohonestar la institución de mayor tradición, en general
pero no siempre representada por las Monarquias, con los
nuevos cambios sociales y políticos que alumbran los nuevos
Estados de Derecho. Sólo que su estudio vino a abundar en la
quiebra doctrinal apuntada al haberse llevado a cabo, con
carácter general, por los partidarios de la institución
temerosos de los nuevos movimientos sociales, ya imparables.
De esta suerte, el mantenimiento de la bondad de las razones
históricas por los historicistas o, a modo de concesión
progresista, la defensa del doctrinarismo como punto
intermedio entre la soberania regia y la popular
representada por las Cortes, no podía sino abonar el campo
del enfrentamiento entre dos ideologías que se consolidan en
el siglo XIX. La vinculación de los intereses monárquicos a
una de ellas supuso la ruina de la institución en no pocos
paises; pero la institución monárquica no “turna” como los
partidos; su caida era irreversible, la de los gobiernos
conservadores, temporal o coyuntural. Así, se consuma la
paradoja de una institución irresponsable jurídicamente que
paga con su vida los errores de quienes sí responden
jurídicamente, los ministros. En definitiva, los estudios
sobre la Jefatura del Estado monárquica no supieron
vincularla al nuevo Estado y sus necesidades por lo que,
bien mirado, también en el constitucionalismo se echa en
falta, salvo alguna excepción notable, el estudio doctrinal
de las distintas formas de Jefatura del Estado posibles en
el nuevo Estado de Derecho desde el punto de vista jurídico
y sin acepciones interesadas o apegadas al mantenimiento del
statu quo.
Hoy, que se alumbran cambios tan determinantes para el
futuro como el aludido de la integración supranacional, y
excepcionalmente tambien el de la eventual desintegración de
algun Estado, la institución sigue siendo objeto de un
silencio que probablemente no obedece siempre al carácter
intocable de la misma (lo que sí vimos defendido por los
conservadores en la España de la Restauración, Sánchez
Ferriz) sino, posiblemente, a la falta de confianza en el
consenso no solo sobre la Jefatura del Estado sino, lo que
es peor, sobre el propio Estado.
Lo mas curioso del fenómeno actual es que las mas
indiscutidas dentro de las formas republicanas son aquellas
que mas poderes acumulan cual es el caso americano y el
frances. Es curioso el fenómeno de frentismo contra el
peligro que recientemente se ha producido en las elecciones
presidenciales francesas con manifestaciones de solidaridad
entre ideologías y de consenso en el mantenimiento del statu
quo que invitan a la reflexión.
Ahora bien, en las democracias occidentales se ha compensado
la intensidad de las competencias con el tiempo de mandato
de suerte que es inversamente proporcional la duración del
mandato a la efectividad de las funciones. No parece pues
que sea tan difícil plantear con seriedad el problema de la
Jefatura del Estado sin que deba producirse ninguna otra
quiebra. Si, por descontado el modo de organización
política, las grandes discusiones previas a la configuración
del Estado Moderno giraron en torno al modo de hallar la
permanencia del principe (electiva para el mundo germánico y
hereditaria, que prevalecio finalmente por influencia
romano-cristiana) lo que hoy debe plantearse tiene un
enfoque bien opuesto: siendo discutible incluso la forma de
organización estatal (el contenido) sí debe permanecer
intacto el continente, la propia comunidad política como
integración de unidades internas y como rostro visible y
miembro de derecho en las nuevas formas de integración
supranacional. Y es desde esta perspectiva como se puede
plantear con todo realismo el acierto o desacierto de optar
por una institución fuerte a condición de que su titular
cambie a menudo o por una institución simbólica y
representativa que garantice la permanencia formal por
encima de los cambios ideológicos, de estructura o de
funcionamiento.
Para concluir, por debajo de la contraposición histórica
inicial entre la distinta carga ideológica y
jurídico-política de Monarquía y República (Suárez Cortina,
De Cabo), lo que nos interesa destacar es que, tras el
advenimiento del Estado Constitucional, ambas formas de
gobierno se convierten en distintas formas de la Jefatura
del Estado en las que, en un contexto común de organización
política democrática, lo sustantivo de la institución de la
Jefatura del Estado es precisamente su funcionalidad para la
articulación del Estado, esto es, de aquella organización
política que personifican y representan.
Se trata, por tanto, de, estudiar la funcionalidad de la
Jefatura del Estado con especial referencia a su dimensión
integradora del pluralismo territorial interno en el
contexto del proceso de construcción europea abierto en los
tiempos presentes.
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La Jefatura del Estado, tanto en su forma monárquica como
republicana, representa la unidad política del Estado,. Pero
esa unidad del Estado, que tuvo su primera forma jurídica en
la idea de Corona (García-Pelayo), es, en los Estados
contemporáneos, una unidad multidimensional de los que nos
interesa destacar, al menos, dos aspectos : la unidad
funcional, orgánica, del poder estatal que subyace más allá
de la distribución de las funciones estatales entre los
diversos órganos e instituciones, esto es, de la división de
poderes característica de los Estados de Derecho (Jellinek,
Espósito, Santamaría de Paredes, Sánchez Agesta y Lucas
Verdú, entre otros) y, por otra parte, la unidad territorial
de la comunidad política, con independencia de la forma
concreta de organización territorial que se adopte.
Es este segundo sentido del principio de unidad el que se
pretende abordar en el proyecto de investigación que tendrá
como objeto la Jefatura del Estado como factor integrador
del pluralismo territorial interno característico de los
Estados compuestos. En el caso de España, la diversidad
territorial constitutiva de la antigua Monarquía española de
los siglos XV a XVII (Maravall) se actualiza en la
configuración constitucional de la Jefatura del Estado en el
texto constitucional de 1978 (Aragón, Herrero R. de Miñón,
Fernández Fontecha) no sólo en el orden puramente simbólico
mediante la calificación del Jefe del Estado como símbolo de
su unidad y permanencia (art. 56.1 CE) con el título de Rey
de España y la posibilidad de utilizar los demás títulos de
la Corona (art. 56.2 CE), expresivos del proceso de
formación histórica del Estado, y la inclusión del respeto a
los derechos de las Comunidades Autónomas en el juramento a
prestar por el Rey (art. 61 CE), sino también en el ámbito
de las competencias concretas atribuidas al Jefe del Estado
en relación con las Comunidades Autónomas (Arranz Pumar),
esto es, el nombramiento del Presidente de las Comunidades
Autónomas (art. 152.1 CE), la convocatoria por el Rey de los
distintos referendos de ámbito autonómico (arts. 151.1 y 2 y
152.3 CE en relación con la Ley orgánica 2/1980, de 18 de
enero, reguladora de las distintas modalidades de
referéndum), el nombramiento de los Presidentes de los
Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades
Autónomas [art. 62 f) CE] y la promulgación de las leyes de
las Comunidades Autónomas por su Presidente en nombre del
Rey (Estatutos de Autonomía salvo el vasco), y ello con
independencia de que todas estas potestades puedan ser
también encuadradas en última instancia en la función
simbólica consustancial a la Jefatura del Estado (Gómez
Sánchez, Rollnert Liern). Por lo demás, la importancia de la
simbolización por el Rey de la pluralidad
político-territorial interna se puso de manifiesto en los
debates parlamentarios de la Constitución de 1978 en los que
los nacionalistas periféricos defendieron sus enmiendas a
los actuales artículos 1.1, 2 y 56.1 CE evocando la idea del
pacto con la Corona como fórmula de articulación estatal
plurinacional de unas comunidades que entendían titulares
originarias de su propia soberanía.
El análisis en profundidad del caso español requiere de las
ineludibles referencias comparadas, tanto de sistemas
republicanos como monárquicos, aunque prestando especial
atención a aquellos Estados también inmersos en el proceso
de integración política europea. En este sentido, se
estudiarán las configuraciones de la Jefatura del Estado y
sus funciones en relación con los entes subestatales en
modelos estatales unitarios con diverso grado de
descentralización administrativa, tanto republicanos
(Francia, Portugal) como monárquicos (Gran Bretaña, Holanda,
Suecia) e igualmente en los Estados compuestos republicanos
(Italia, Alemania, Suiza, Austria) o de forma monárquica
(Bélgica), si bien, como es natural, el enfoque se dirigirá
primordialmente ¾por su mayor proximidad con la situación
española contemporánea y, por tanto, mayor utilidad de las
soluciones y experiencias¾, a los supuestos en los que
confluya una Jefatura del Estado monárquica con una
estructura territorial compuesta.
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La finalidad del proyecto de investigación que se solicita
no se acota, sin embargo, a la dinámica de integración
territorial que, en mayor o menor medida, lleva a cabo la
institución de la Jefatura del Estado sino que pretende
estudiar este fenómeno en su relación de interacción con el
proceso de integración política supranacional que se está
desarrollando en la actualidad en el contexto de una Unión
Europea que ha comenzado ya su proceso de
constitucionalización.
Así pues, el proceso de construcción europea será también
objeto de investigación en dos sentidos interconectados
entre sí:
1. Por un lado, el horizonte de una unión política europea
integra el contexto, el marco y el escenario en el que las
distintas jefaturas estatales de los Estados miembros
despliegan y desplegarán su actividad de integración
territorial interna resultando ya de gran dificultad el
deslinde de los ámbitos interno y europeo en la
consideración de la articulación territorial de los actuales
Estados; se ha apuntado ya entre la doctrina española el
impacto que la integración europea puede tener en la
dimensión simbólica de la Jefatura del Estado si se produce
un progresivo debilitamiento de la estructura estatal
representada por la institución (Rubio Llorente, Sánchez
Ferriz), en cuyo caso el referente simbolizado por el Rey
pasará a ser, más que el Estado, la identidad nacional de
los Estados miembros, independizada de su forma política
contingente pero susbsistente en forma de sentimiento de
comunidad nacional (Solozábal) de naturaleza histórica o
cultural, en función del proceso de formación y pluralidad
interna de cada Estado, lo que, en el caso concreto de
España, remite necesariamente a la discusión acerca de la
plurinacionalidad del Estado o de la naturaleza
culturalmente plural de una única nación histórico-política.
2. Por otra parte, la integración política europea, en pleno
momento constituyente en la actualidad, plantea otra
cuestión también ineludible cual es la de reflexionar acerca
de la necesidad o no de una institución del perfil de la
Jefatura del Estado en la arquitectura institucional de la
Unión (y, en caso afirmativo, el diseño de la misma que
cabría extraer de la experiencia política común de los
países miembros ) o de la alternativa, más probable, de la
distribución de las funciones y competencias que integrarían
el bloque competencial característico de las Jefaturas del
Estado nacionales, entre los nuevos órganos e instituciones
del entramado comunitario. Naturalmente, la evolución
política futura de la Unión será absolutamente determinante
de la respuesta a esta cuestión por lo que, además del
análisis del Derecho Comunitario vigente, será objeto de
especial atención la organización institucional que se
configura en el proyecto de Tratado por el que se instituye
una Constitución para Europa, adoptado por la Convención
Europea el 13 de junio y el 10 de julio de 2003 y que,
presentado al Presidente del Consejo Europeo en Roma el 18
de julio de 2003, no ha obtenido hasta la fecha el acuerdo
de la Conferencia Intergubernamental, así como en las
eventuales modificaciones del proyecto y, en general, las
propuestas que se formulen en el debate abierto sobre el
proceso de constitucionalización de la Unión.
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