Sobre la viabilidad de las respuestas políticas y
jurídicas al "Plan Ibarretxe"
El "Plan Ibarretxe"
En el marco de la tradicional tensión entre las instituciones
autonómicas vascas y el Gobierno español, el
Ejecutivo vasco y su Lehendakari Juan José Ibarretxe
iniciaron en 2003 un proceso de reforma estatutaria con la
expresada intención de superar tanto el marco del Estatuto
de Gernika como los lindes que la Constitución de 1978
establece para el reparto de competencias Estado-Comunidades
Autónomas.
La propuesta, gestada en un momento en el que el conflicto
político entre las instituciones regidas por partidos
nacionalistas y el Gobierno español era máximo,
supone el ejercicio de ruptura política efectivamente
llevado a cabo (y no meramente expresado) más importante
que el nacionalismo conservador vasco (encabezado por el Partido
Nacionalista Vasco, la fuerza hegemónica dentro del
mismo) ha emprendido nunca. Fiel a su tradición, con
todo, las líneas maestras de la propuesta no pretenden
desligarse total y absolutamente de la estructura institucional
y orgánica encarnada en el Reino de España.
Probablemente influyen en esta modestia última (al
menos, si se compara con las aspiraciones que parecerían
deducirse lógicamente de un credo nacionalista) tanto
consideraciones de tipo pragmático (los efectos de
la independencia sobre la economía vasca están
lejos de intuirse, a día de hoy, positivos y la perspectiva
de la integración en la Unión Europea de un
hipotético Estado Vasco presenta cuando menos algunas
dificultades directamente conectadas a los recelos franco-españoles
que tendría que vencer) como la tradicional visión
que el nacionalismo vasco tiene de sí mismo, del pueblo
vasco y de sus instituciones, preñada de un marcado
foralismo deducido de una especie de Unión Dinástica
en la que la Monarquía española juega (ha de
jugar) inevitablemente un papel al que no parecen dispuestos
a renunciar. Debido a esta peculiar concepción, las
posturas sobre la incardinación constitucional del
País Vasco en un Estado español que lo incluiría
junto a otras naciones tanto del PNV como de eximios representantes
del conservadurismo monárquico español (véase
el caso de Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón)
han coincidido de manera más paradójica que
sorprendente. Con todo, y a pesar de esta limitación
última, la propuesta del Lehendakari Ibarretxe
ha sido la más ambiciosa que nunca ha expresado institucionalmente
el nacionalismo vasco. No es casualidad que viniera amparada
por el clima social más favorable a las tesis nacionalistas
de las que éstas han disfrutado nunca, en un momento
político, el de la II Legislatura del Gobierno Aznar
en España, que puede catalogarse sociológicamente,
como involuntario efecto de las posturas de aquél,
de verdadera época dorada de los nacionalismos periféricos.
Aunque inicialmente no se tuvo claro si operar de esta manera,
finalmente el Gobierno vasco optó por dar al texto
el carácter de una propuesta de nuevo Estatuto de Autonomía
(en la línea ya señalada, de no llevar a cabo
actuaciones que supusieran una ruptura total y definitiva
con el entramado constitucional español, como habría
sido, por ejemplo, la elaboración de una suerte de
"Constitución vasca", manifestación
de un pretendido derecho de autodeterminación del pueblo
vasco). El texto de la propuesta de nuevo Estatuto para Euskadi
así remitido por el Gobierno Vasco para su debate en
la Cámara legislativa autonómica (el llamado
"Plan Ibarretxe" [PDF])
presentaba (y presenta), sin embargo, de manera evidente,
contenidos que lo hacían directamente incompatible
con el orden constitucional español, en cuanto preveía
para las instituciones autonómicas vascas un régimen
de excepciones y derogaciones a un buen número de previsiones
constitucionales que, sencillamente, hacían imposible
su conciliación con la actual Constitución española
salvo reforma previa de la misma.
La respuesta a la viabilidad jurídica y política
del "Plan Ibarretxe"
El desafío político que supone la remisión
a la cámara parlamentaria autonómica vasca de
un proyecto de reforma estatutaria de semejante jaez no se
le escapa a nadie. Es indudable que el nacionalismo vasco,
aprovechando ese dulce momento al que le había conducido
en el País Vasco la política del Gobierno Aznar,
plantea un órdago a las instituciones estatales y al
orden constitucional vigente, que pretende alterar y rediseñar
de acuerdo con los postulados deseados por el nacionalismo
vasco más conservador.
Frente a un reto político de semejante magnitud, la
respuesta del Gobierno español, presidido entonces
por José María Aznar (Partido Popular, derecha
tradicionalista), se decanta por confundir los planos político
y jurídico. En lugar de optar por permitir la natural
evolución de lo que son pretensiones de cambio legítimas
a través de los cauces previstos en el ordenamiento
(discusión en el Parlamento vasco; posterior remisión
del texto aprobado por el mismo a las Cortes españolas,
de donde ha de salir la versión definitiva y donde
los representantes de la soberanía nacional cuentan
con enorme capacidad de actuación política para
rediseñar el texto y, en su caso, adaptarlo a las previsiones
constitucionales; si aun así hay incompatibilidades
con la Constitución no subsanadas por las Cortes, y
una vez aprobado el Estatuto, planteamiento ante el Tribunal
Constitucional de sus posible óbices jurídicos...)
el Gobierno trató desde un primer momento de abandonar
el campo del debate político y sustituirlo por la confrontación
jurídica inmediata, directa y cegadora de la discusión
parlamentaria.
A esta estrategia responde la decisión del Gobierno
Aznar de impugnar ante el Tribunal Constitucional la propuesta
de reforma estatutaria antes de que ésta fuera
debatida en el Parlamento vasco. Para ello construye procesalmente
un recurso en el que cuestionó la constitucionalidad
del acuerdo del Gobierno vasco que decidió remitirla
a la cámara así como la propia decisión
de la Mesa del Parlamento Vasco de admitir el texto para su
debate.
La esencia político-constitucional del recurso se
basó en la idea de que no entra dentro de las atribuciones
de un Gobierno iniciar un debate sobre cuestiones sobre las
que carece de competencias (tales cuales una reforma constitucional)
o proponer la aprobación de textos jurídicos
abiertamente inconstitucionales, como tampoco entra en las
atribuciones de un parlamento debatir cuestiones que no le
competen o abiertamente inconstitucionales. En atención
a estas consideraciones, y sin tomar en consideración
las evidentes posibilidades de evolución de un texto
a lo largo de su debate parlamentario, el Gobierno entiende
políticamente conveniente cercenar el mismo trámite
y debate del texto. Y acude para ello al Tribunal Constitucional,
en la esperanza de que éste le dé la razón.
La actitud del Gobierno, reveladora de un espíritu
muy cercano a las ideas de que la democracia ha de ser tutelada
de forma militante y de que la expresión de ideas ha
de ser limitada, incluso en sede parlamentaria, cuando se
manifiesta en contra del orden constitucional busca en el
fondo anticipar el hipotético reproche jurídico
que pudiera merecer un nuevo e hipotético Estatuto
de Autonomía del País Vasco aprobado en esos
términos con la finalidad de impedir la discusión
política del texto propuesto y de sus alternativas.
Debe tenerse en cuenta que la vía impugnatoria elegida,
entre otras cosas, provoca el inmediato efecto de la suspensión
de las actuaciones recurridas. Es decir, la paralización
del debate (que, admitida la impugnación, puede prolongarse
indefinidamente). Estas consideraciones y otras de un cariz
similar han sido la base de no pocas críticas a la
actuación del Gobierno Aznar, con independencia del
juicio que pueda merecer el "Plan Ibarretxe" (que
de forma prácticamente unánime es considerado
manifiestamente contrario a la actual Constitución
española, con las inevitables excepciones de jusritas
"de corte"). Por su autoridad en la materia, son
especialmente recomendables las reflexiones que realizó
el Profesor de Derecho constitucional Francisco Rubio Llorente
en un artículo aparecido en el diario "El País"
y titulado de forma meridianamente clara: "Una impugnación
equivocada" [PDF].
En cualquier caso, pocas dudas pueden albergarse respecto
de la consciencia con la que el Gobierno se embarca en una
batalla política de inusitada virulencia, en la que
no duda en emplear todos los medios a su alcance, por complicado
e incierto que sea su encaje constitucional. Tal alternativa
es coherente con los pocos complejos con los que, en general,
se habían venido ventilando por vía jurídica
los enfrentamientos con el nacionalismo vasco desde que el
Gobierno del Partido Popular pudo prescindir de los apoyos
parlamentarios provinentes de los sectores más conservadores
de aquél. Si bien en un primer momento el hecho de
que las leyes convertidas en una suerte de remedo de baterías
políticas se dirigieran especialmente contra el entorno
social y político que apoya la lucha armada terrorista
(en un proceso que culminó, recordemos, con la ilegalización
de los mismos) permitió un sorprendente silencio en
torno a ciertos excesos indudables (es el caso de la reforma
de la financiación de partidos políticos realizada
con el único propósito de convalidar la práctica
ilegal del Ministerio del Interior de negar la misma a ciertas
formaciones, que se hizo extensiva con una extensión
muy probablemente contraria a la Constitución; ¡y
es que incluso se aprobó con carácter retroactivo!),
la ampliación del espectro del nacionalismo vasco a
combatir llevó estas derivas a extremos ciertamente
notables, llegando a afectar incluso a la legislación
penal, que en un Estado de Derecho ha de constituir un ejemplo
de prudencia y proporcionalidad. La política criminal
del Gobierno del Partido Popular acabó, por esta vía,
en convertirse en un instrumento más de respuesta a
los problemas políticos planteados por el "Plan
Ibarretxe", excéntrica y preocupante utilidad
de la misma que culmina con la reforma penal que pretende
incluir la posible convocatoria de un referéndum sobre
el mismo en conducta delictiva [Algo
más sobre estas cuestiones].
Viabilidad jurídica de la impugnación del
Gobierno de España
Más allá de la cuestionable elección
gubernamental, al anticipar el debate jurídico para
taponar el desarrollo del debate político sobre el
texto, es extraordinariamente interesante analizar la posible
base jurídica para llevar a cabo una impugnación
de la naturaleza de la pretendida por el Gobierno.
La vía a la que acude el Gobierno español,
el artículo 161.2 de la Constitución española,
permite al Gobierno "impugnar ante el Tribunal Constitucional
las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos
de las Comunidades Autónomas. La impugnación
producirá la suspensión de la disposición
o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso,
deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior
a cinco meses". Con base en el desarrollo legislativo
(que fue y es, por otra parte, cuestionado) realizado por
la LOTC, se ha venido entendiendo que la aplicación
de la previsión de la suspensión automática
afecta también a los recursos de inconstitucionalidad
contra leyes autonómicas (art. 161.1 a) de la CE) dado
que también son "disposiciones (...) adoptadas
por los órganos de las Comunidades Autónomas".
Más allá de este efecto, el art. 161.2 CE en
sí mismo se refiere a la posibilidad de que el Gobierno
impugne ante el Tribunal Constitucional "disposiciones
y resoluciones" de órganos autonómicos.
Esto es, actuaciones no legislativas sino administrativas
(ya sea la aprobación de reglamentos -disposiciones-
o la adopción de actos administrativos -a través
de las correspondientes resoluciones-) que, por excepción
a lo que ocurre cuando su origen es estatal (donde sólo
la jurisdicción ordinaria puede entrar a valorar si
se adecúan o no a Constitución), podrán
ser objeto de revisión en sede constitucional. Y así
ha venido entendiéndose y aplicándose.
La pretensión del Gobierno de España de impugnar
tanto el acuerdo del Gobierno Vasco que decidió remitir
a la cámara la propuesta de nuevo Estatuto así
como la propia decisión de la Mesa del Parlamento Vasco
de admitir el texto para su discusión plantea por ello,
junto al debate jurídico-político más
global al que hemos hecho referencia inicialmente (aceptación
de la tramitación de cualquier iniciativa parlamentaria
frente a la idea de que ciertas propuestas inconstitucionales
no han de poder ser siquiera tramitadas), planteaba una cuestión
jurídica extraordinariamente interesante, referida
a la posibilidad de entender comprendidas en la noción
de "resoluciones" del artículo 161.2 CE las
citadas actuaciones del Gobierno y Parlamento vascos impugnadas.
Sobre la posibilidad de entender estas actuaciones efectivamente
encuadradas en el concepto de "resoluciones", asunto
técnicamente crucial, el Gobierno español buscó
el apoyo de reputados especialistas. El Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales (órgano entonces
dependiente del Ministerio de la Presidencia y, en la actualidad,
del Consejo de Estado) ha dado a conocer a través de
su página web tres
estudios jurídicos de enorme densidad, que ofrecemos
por su interés científico y por ser su acceso
libre (pero que alojamos en nuestro servidor para evitar incrementar
el consumo de ancho de banda ajeno), de los Profesores de
Derecho administrativo Juan Alfonso Santamaría Pastor
[PDF] y Tomás-Ramón
Fernández Rodríguez [PDF]
y del Profesor de Derecho constitucional Pedro González-Trevijano
[PDF]. Los tres coinciden
en apoyar las tesis de la Abogacía del Estado, que
creía viable el recurso, y que finalmente acabarán
siendo rechazadas por el Tribunal Constitucional. Aunque es
cierto que, frente a la argumentación desarrollada
por el trabajo de Fernández Rodríguez y, de
manera más amplia y conectada con la idea de la conveniencia
de incrementar la impugnabilidad de las actuaciones de trámite,
por Santamaría Pastor, se echa en falta en la Sentencia
un mayor desarrollo a la hora de rebatir estas tesis (algo
por otra parte achacable a que tampoco la Abogacía
del Estado hizo excesivo hincapié en ellas, centrando
su argumentación en la parte más política
del conflicto, quizá como consecuencia de un cálculo,
que a la postre resultó equivocado, de que por esa
senda eran mayores las posibilidades de recabar los apoyos
de una mayoría del Tribunal).
A fin de cuentas, es de justicia reconocer que la expresión
"resoluciones" contenida en el art. 161.2 CE no
es precisamente unívoca. Habría sido ésta,
muy probablemente, una excelente ocasión para aclarar
cuál es el ámbito que nuestro Tribunal Constitucional
considera oportuno atribuirle. De las argumentaciones de los
dictámenes, así como de los precedentes que
los mismos esgrimen, se extrae la compatibilidad de la jurisprudencia
constitucional habida hasta la fecha con la posibilidad de
conceptuar las actuaciones impugnadas como resoluciones. Otra
cosa, que apunta pero no desarrolla el Tribunal Constitucional,
es que la impugnabilidad de las mismas pueda quedar asociada
a algo más que lo que es su contenido en tanto que
resoluciones: actuaciones de mero impulso y trámite.
Son, en tanto que "resoluciones", enjuiciables,
pero lo han de ser únicamente respecto de su contenido
propio en tanto que tales, en tanto que resoluciones: esto
es, al margen de cuál sea el concreto contenido que
trasladen (que es cuestión absolutamente contingente
y que en nada condiciona o afecta a la resolución en
sí). Esta idea, más esbozada que efectivamente
expuesta, parece sustancialmente correcta, y permite conciliar
técnicamente las exigencias más garantistas
(reflejadas en la voluntad de extremar las posibilidades de
recurso, incluso frente a actuaciones de trámite suficientemente
relevantes) con la evitación de resultados tan desproporcionados
como serían los resultantes de una suspensión
del debate parlamentario como consecuencia de la contaminación
que el fondo de lo trasladado pudiera provocar sobre la concreta
resolución del Gobierno o del Parlamento, perfectamente
legales y constitucionales en sí mismas consideradas,
de dar traslado de unas u otras propuestas.
La solución dada por el Tribunal Constitucional:
desestimación del recurso del Gobierno
El Tribunal Constitucional, centrándose sobre todo
en las consideraciones más de tipo constitucional-finalista
que abundando en las cuestiones de carácter más
técnico-procesal (lo que por otra parte es una elección
muy sensata, dada la naturaleza del conflicto que estaba resolviendo)
rechazó finalmente la posibilidad de que las actuaciones
del Gobierno y Parlamento vascos fueran impugnadas, mediante
el Auto de 20 de abril de 2004 con el que resolvió
la cuestión [PDF].
La argumentación del Auto adoptado por la mayoría,
al margen de desgranar consideraciones de tipo técnico,
se centra en la defensa de la necesidad de que el ordenamiento
constitucional permita el debate en sede parlamentaria de
cualquier iniciativa. Asunto éste que acaba convirtiéndose
en el centro de la discusión, y que muestra la radical
distinción entre dos formas de entender la democracia
radicalmente diferentes. De hecho, y no obstante la existencia
de siete magistrados favorables a rechazar la impugnación
gubernamental, la complejidad y polémica del asunto,
junto con lo enconado de las posturas en un asunto que en
el fondo remite a la misma concepción de cada uno de
los Magistrados sobre qué ha de ser una democracia,
ha llevado a la división del Tribunal, pues hay cinco
votos en contra del Auto finalmente adoptado. Estas posturas,
que han dado lugar a los correspondientes votos particulares
[PDF] , incluyendo
uno del entonces Presidente del Tribunal Constitucional, el
Magistrado Jiménez de Parga, abundan justamente en
la idea de que el debate político en una democracia
no puede versar sobre cualquier cosa, sino que se halla limitado
por unos mínimos que en cualquier caso deben ser respetados
y que coincidirían con el respeto a las líneas
básicas del diseño constitucional.
Tal concepción de "democracia constitucionalmente
militante", por definirla de alguna manera, es cierto
que choca radicalmente con el propio diseño constitucional
(como ponía de manifiesto, por ejemplo, el Profesor
Rubio Llorente en el artículo ya mencionado [PDF]).
Y, por supuesto, no se corresponde con los estándares
tradicionales con los que se ha construido la noción
de soberanía popular, la propia esencia del Estado
democrático de Derecho o con los que se ha juzgado
como un avance el encuadramiento jurídico de la manifestación
de la voluntad popular a través de los poderes constituidos.
De hecho, como señala la propia mayoría del
Tribunal Constitucional en su Auto, un planteamiento de esta
naturaleza provoca el paradójico efecto de, llevada
al extremo, impedir cualquier revisión constitucional.
No obstante lo cual, es de justicia señalar que juristas
de la trayectoria del Profesor y ex-Presidente del Tribunal
Constitucional Álvaro Rodríguez Bereijo se alinearon
con las tesis jurídicas que aceptaban la posibilidad
de impugnación de estas actuaciones precisamente razonando,
muy especialmente, sobre estas bases [PDF].
Y todavía tras la decisión del Tribunal Constitucional
algunas de las primeras reflexiones publicadas perseveran
en esta línea. Es el caso del artículo aparecido
recientemente en el nº 628 de la revista Actualidad Jurídica
Aranzadi -no disponible en abierto en la red-, donde Manuel
Pulido Quecedo reitera este tipo de argumentaciones: "Con
su desacertada expresión de que cortar el debate supondría
someter al Parlamento a tutelas inadmisibles, el TC parece
mantener al Parlamento (máxime un Parlamento territorial,
al que parece reconocérsele «everything»), fuera del respeto
debido al Derecho, porque al fin y a la postre el Parlamento
es un órgano constitucional del Pueblo y del Estado, sometido
al Derecho (art. 9.1 CE). La pregunta de si un proyecto de
ley que reintrodujese la pena de muerte ¿debería también ser
admitido para su debate porque si no se desvirtuarían los
principios fundamentales de la democracia parlamentaria, sin
necesidad antes de reformar la Constitución?, recorre como
un espectro la decisión del TC". Parece todavía
necesario explicar que, en efecto, en democracia es posible
que un grupo político defienda y plantee la conveniencia
de reinstaurar la pena de muerte, por ejemplo. Que hay cauces
políticos para que tales pretensiones no cristalicen
en una ley (a través de la discusión política
y el debate parlamentario) y que, si finalmente así
lo hiciera, hay posibilidades de reaccionar jurídicamente
en tanto la Constitución española siga disponiendo
lo que dispone (lo que, por otra parte, no ha de ser un contenido
necesariamente eviterno).
La cuestión, en el fondo, conecta con la misma idea
de democracia y de los límites al debate y la discusión
parlamentaria. Enfrentado a la posibilidad de tener que reconocer
al Gobierno estatal la posibilidad de utilizar una potentísima
arma cual sería la capacidad de paralizar (al menos
temporalmente) la misma tramitación y debate de cualquier
iniciativa parlamentaria autonómica de constitucionalidad
dudosa, el Tribunal Constitucional se ha decantado por defender
una óptica de la democracia parlamentaria mucho más
liberal y respetuosa tanto con los principios que inspiran
todo nuestro texto constitucional como con las mismas ideas
que subyacen a la declaración de cualquier Estado como
social y democrático de Derecho.
Relación de artículos y documentos de interés
- Artículos y valoraciones
- Dictámenes jurídicos de apoyo a la impugnación
del Gobierno
- Los actos de trámite ante el Tribunal Constitucional
(con una advertencia final sobre la peligrosa práctica
de las importaciones no selectivas), por Juan Alfonso
Santamaría Pastor (publicado en la página
web del Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales-sección
Estudios con motivo de la polémica) [PDF]
- Sobre la viabilidad jurídica de la impugnación
por el Gobierno de España, al amparo del art.
161.2 de la Constitución, del Acuerdo del Gobierno
Vasco de 25 de octubre de 2003 aprobatorio de la Propuesta
de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi
y del acuerdo adoptado por la Mesa del Parlamento Vasco
el 4 de noviembre siguiente en orden a la tramitación
de dicha propuesta, por Tomás-Ramón
Fernández Rodríguez (publicado en la página
web del Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales-sección
Estudios con motivo de la polémica) [PDF]
- Sobre la viabilidad procesal de la impugnación
adoptada por el Gobierno de España frente al
acuerdo del Gobierno Vasco de 25 de octubre de 2003
y de la Mesa del Parlamento Vasco de 4 de noviembre
de 2003 de conformidad con el procedimiento impugnatorio
del artículo 161.2 de la Constitución,
por Pedro González-Trevijano (publicado en la
página web del Centro
de Estudios Políticos y Constitucionales-sección
Estudios con motivo de la polémica) [PDF]
- Referencias documentales
- Plan Ibarretxe: Texto de la propuesta de nuevo
Estatuto para Euskadi remitido por el Gobierno Vasco
para su debate en el Parlamento Vasco [PDF]
- Auto del Tribunal Constitucional de 20 de abril de
2004 por el que se rechaza el recurso del Gobierno al
"Plan Ibarrtexe" [PDF]
- Votos particulares al Auto del Tribunal Constitucional
de 20 de abril de 2004 por el que se rechaza el recurso
del Gobierno al "Plan Ibarrtexe" [PDF]
- Estudios y artículos científicos de ampliación
- En torno a la reforma de la financiación de
partidos políticos y sus excesos: Sobre la
constitucionalidad de la reforma de la financiación
de partidos políticos: reparos al carácter
convalidador de la misma, por Andrés Boix
Palop (publicado por la Revista General de Derecho
Administrativo, nº 1, noviembre 2002, en la
web http://www.iustel.com/revistas) [PDF]
- En torno a la tipificación de la convocatoria
de ciertos tipos de consultas públicas: Comentario
a la LO 20/2003, de 23 de diciembre (los nuevos delitos
de convocatoria ilegal de elecciones o referéndum
y de financiación ilegal de partidos políticos
disueltos o suspendidos o grupos que de hecho continúen
su actividad), por Clara Viana Ballester (publicado
por la Revista General de Derecho Penal, nº
1, mayo 2004, en la web http://www.iustel.com/revistas)
[PDF]
-
Más
información:
Andres.Boix@uv.es
