Administración electrónica con funcionarios analógicos: el oxímoron de la transformación digital

Concepción Campos Acuña
Doctora en Derecho y Directiva Pública Profesional

¿Es posible la transformación digital con personas que carecen de competencias digitales? La respuesta parece obvia, por ello en un escenario en el que hablamos continuamente de administración electrónica nos encontramos ante un oxímoron claro, resulta necesario pues situar en la agenda de la transformación digital la capacitación en competencias digitales, preguntándonos en qué situación nos encontramos (más allá de planes, estudios y análisis), tanto desde el punto de vista de la administración electrónica y las competencias digitales, el horizonte inmediato de futuro y las líneas de acción que se deben abordar con la urgencia que la situación reclama.

Administración electrónica: estado de la cuestión

Se habla mucho de transformación digital, que no es lo mismo que administración electrónica. Porque aunque hay una clara relación de interdependencia entre ambas, para hablar de transformación digital hay que contar con diferentes elementos. El normativo, las “siamesas administrativas”, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y demás normas técnicas. El tecnológico, la administración electrónica, que se encuentra cubierto por gestores, aplicaciones, servidores y distintos programas, por las soluciones comunes de administración electrónica. La tríada se completa con el elemento humano, el operativo, el de las personas que (en sus diferentes puestos) harán posible esa transformación. Obviar esa realidad seguirá situando la transformación digital en la eterna procrastinación en la que parece encontrarse en el sector público.

La declaración de la pandemia por el Covid-19 en marzo de 2020 ha permitido obtener una radiografía completa y realista del estado de la cuestión en cada administración. En un entorno en el que fue necesario abordar un escenario de crisis inédito, profundamente marcado por la necesidad del aislamiento social, el canal electrónico se demostró como imprescindible, y precisamente por ello, en ese momento, se comprobaba que no todo el sector público había experimentado eso que se denomina transformación digital. La situación vivida permitía obtener un diagnóstico claro y preciso, y, en consecuencia, se evidenciaron las debilidades en materia de administración electrónica.

Porque pese a los buenos resultados de España en el índice DESI y mientras nos planteamos las posibilidades de tecnologías como la Inteligencia Artificial, el blockchain, o la explotación de la información a través del big data, la realidad demuestra que todavía  existe un importante número de entidades del sector público que no han completado el ciclo de transformación digital. Administraciones que siguen tramitando en papel, que no son interoperables en sus procedimientos y que, en consecuencia, se encuentran muy alejadas de la llamada gobernanza del dato, sin olvidar la brecha digital en su doble dimensión, de capacitación de la ciudadanía y de conectividad. Asimetría sería la palabra que mejor define la realidad de la digitalización en el sector público.

Asimetría también en las relaciones de la ciudadanía. La encuesta del INE sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares, correspondiente al año 2020, apunta a que un 67,3% de la sociedad ha contactado o interactuado con las administraciones o servicios públicos a través de Internet y por motivos particulares. Este porcentaje equivale al 62,9% de la población de 16 a 74 años (5,3 puntos más que en 2019) y por edad, interactúan en una proporción superior a la media los de 25 a 54 años, es decir, se aprecia una clara brecha generacional.

En paralelo, los distintos instrumentos que se han ido aprobando giran claramente en torno a la transformación digital. La Estrategia España Digital 2025 contempla un apartado específico relativo a la Transformación del Sector Público, donde desgrana una serie de objetivos específicos y un conjunto de medidas orientadas a la Administración pública “data-driven”, desde la relevancia del dato y su gobernanza para la personalización de los servicios públicos. Y para ello,  apuesta por la capacitación o reskilling de los empleados públicos para adaptarse a esta nueva manera de trabajo, y es ahí donde debemos situar las competencias digitales para pasar de servidores públicos analógicos, resistentes al cambio por omisión o por convicción.

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(in) Competencias Digitales en el empleo público

La necesidad de mejorar la capacitación digital de los empleados públicos se presenta así como una necesidad ya detectadas. El Plan Nacional de Competencias Digitales, aprobado en el marco de la Estrategia España Digital 2025 y la Estrategia Digital Europea “Dando forma al futuro digital de Europa”, Europa Digital 2021-2027, reconoce expresamente la debilidad de las competencias digitales. Tal y como señala “aunque la evolución de España es positiva, la falta de competencias digitales, tanto básicas como avanzadas, supone un freno a la transformación digital (...)”. Y para resolver este tema en el ámbito público, contempla una línea específica, la Línea 5. Formación en competencias digitales de las personas al servicio de las AAPP, en la que prevé una única medida “Programa de capacitación digital de las AAPP”.

Igualmente, la necesidad se advierte en la propia DAFO del Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025, que apunta a la existencia de un desfase entre los procedimientos administrativos ya digitalizados y el uso eficiente de estos recursos telemáticos por parte de los servidores públicos. Aunque la debilidad se califica como “deficiencias organizativas”, quizás sería más oportuno hablar de resistencias al cambio y falta de competencias digitales. La encuesta del INE citada se ocupa también de analizar las competencias digitales, y apunta que el 44,1% de los usuarios de Internet de los tres últimos meses de 2020 posee habilidades avanzadas (el 39,8% en 2019) y por relación con la actividad, poseen habilidades avanzadas el 83,3% de los estudiantes, el 50,5% de los ocupados y el 32,2% de los parados. A efectos de mejorar esos datos, la Estrategia España Digital 2025 se plantea como objetivo que en dicha fecha, 2025, alcance el 80%, un objetivo ambicioso pero que demanda la propia evolución de la sociedad y las nuevas tecnologías.

Todos los instrumentos citados abundan en dicha dirección, también la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial, que en el marco de las líneas de actuación contempla en la línea 5.1 “Aprovechar los beneficios para la administración del uso de la IA”, la incorporación de la IA en la administración pública para mejorar la eficiencia en la relación con los ciudadanos, industria, empresas, y la sociedad en general y eliminar cuellos de botella administrativos y para ello, fomentar el uso de IA en la Administración, desde el acceso a la función pública, la formación de los empleados públicos, hasta la definición de puestos de trabajo. Sin competencias digitales será difícil implementar tecnologías disruptivas en la gestión pública.

En todo caso, deberá tenerse en consideración que en las administraciones públicas existen múltiples escalas, subescalas, y no todos ellos necesitan las mismas competencias digitales, y aún así, dentro de las mismas plazas el destino a un puesto de trabajo o a otro determinará el nivel necesario, pero, en todo caso, los procesos selectivos deben valorar las posibilidades de los candidatos para utilizar las TIC en su futuro trabajo, el nivel de competencias digitales exigibles y necesarios para la administración pública alienada con el escenario actual.

Pero ¿qué son las competencias digitales? En estos momentos, y sin perjuicio de la conveniencia de contar con instrumentos formales propios, podemos recurrir a la  definición utilizada por el Marco Europeo de Competencias Digitales para los Ciudadanos, conocido como DigComp  y que proviene de la Recomendación 2006/962/CE sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente,  y dice lo siguiente: “La competencia digital entraña el uso seguro y crítico de las tecnologías de la sociedad de la información (TSI) para el trabajo, el ocio y la comunicación. Se sustenta en las competencias básicas en materia de TIC: el uso de ordenadores para obtener, evaluar, almacenar, producir, presentar e intercambiar información, y comunicarse y participar en redes de colaboración a través de Internet”. Nada nos dice respecto a las competencias digitales la normativa básica en materia de empleo público.

La falta o inadecuación de competencias digitales tuvo un momento crítico cuando la situación generada por el Covid19 y la declaración del estado de alarma nos situaba ante un nuevo e inédito escenario de aislamiento social y de recurso a un modelo organizativo que genera profundas resistencias: el trabajo a distancia, el teletrabajo. Sólo así fue posible facilitar la continuidad del funcionamiento del sector público. De hecho, la  Estrategia España Digital 2025 contempla un apartado específico en el que contempla un nuevo concepto “puesto de trabajo de nueva generación”, puestos de trabajo que deberán facilitar la transición del modelo burocrático tradicional al nuevo modelo digital.

La cuarta revolución industrial y su impacto en la dimensión digital del empleo público

La llegada de la cuarta revolución industrial al sector público debe conllevar la transición hacia una gobernanza inteligente mediada por algoritmos, que implica tecnologías que requieren una interacción continua y el aprendizaje constante con los seres humanos, por lo que la interacción de la IA con los empleados públicos será fundamental, y la dotación de un currículo profesional de inteligencia emocional, de soft skills para éstos resultará clave para asumir los retos de futuro, tan marcados por la incertidumbre. Ante una sociedad hiperconectada y expuesta a flujos masivos de información, es necesario dotar  a las personas al servicio del sector público de las capacidades y competencias necesarias para la gestión de ese escenario.

El gran cambio que se avecina en la organización futura del trabajo vendrá de la mano de la robótica y la inteligencia artificial, por lo que las administraciones públicas no pueden dejar de plantearse los retos de futuro inminentes que se presentan para la interiorización de los nuevos modelos de trabajo y de gestión, entendiendo precisamente que esa robotización y la utilización de la inteligencia artificial exigirán la revisión del modelo de gestión de personas en profundidad, capitalizando el talento de los empleados para generar mayor valor público, poniendo en valor las destrezas y habilidades no automatizables, buscando el adecuado equilibrio y combinación entre la inteligencia artificial y la inteligencia emocional.

Y para ello, es preciso analizar (desapasionadamente) qué servicios deberá prestar la Administración del futuro, futuro que ya es hoy y qué perfiles profesionales necesitará, lo que se ha denominado “gestión de vacantes”. No convocar procesos selectivos para empleos que a corto/medio plazo están llamados a desaparecer por la automatización y robotización de los procesos, pero también revisar en clave digital los de aquéllos que permanecerán, que serán necesarios, proceder a su rediseño, para abordar con competencias suficientes los retos de futuro.

Al margen de estos instrumentos de planificación hay que abordar la cuestión de concretar el cómo y el cuándo, de dibujar el escenario de despliegue de ese plan de competencias digitales y cómo conseguir ese despliegue en una doble dimensión. Por un lado, la externa, actuando en la vertiente de la captación del talento, de atracción de esos nuevos perfiles, diseñados para la administración del hoy pero también del mañana.  Reforzar la captación del talento, rediseñar los sistemas de acceso al empleo público, pensando en la selección por competencias. Por el otro, internos, es necesario el reskilling, capacitar a los empleados  que ya están hoy en el servicio público, pero que (todavía) son analógicos, algunos porque así lo han querido, otros por diferentes circunstancias, el papel de las diferentes escuelas e institutos del sector público será clave en este aprendizaje permanente. Reskilling permanente, pasando de modelos de aprendizaje tradicionales a aprendizajes en línea con el nuevo modelo de administración, a modo de palanca de cambio que permita garantizar, en todo momento, la adecuación a las demandas de la sociedad, alineando ciudadanía y administración.

En definitiva

Uno de los retos a los que se enfrenta el sector público para completar el ciclo de transformación digital es la adecuación de los perfiles profesionales a los desafíos presentes y futuros, siendo preciso dar prioridad a la captación de inteligencia y talento e incorporar al sector público nuevas competencias en las áreas más conectadas con la innovación, la tecnología y capacidades para la asunción del nuevo escenario, un escenario VUCA. Es en este punto donde debemos subrayar la importancia de las competencias profesionales, tanto  tecnológicas como de soft law para el desempeño de sus funciones, con una actitud crítica, capacidad de preguntar y de cuestionar en permanente clave de mejora, garantizando la adecuación de los modelos de captación de talento público pero también el reskilling del ya existente.

Considerar que la transformación es sólo digital, con un enfoque limitado exclusivamente a la utilización y el conocimiento de las tecnologías y herramientas digitales más sofisticadas, en la digitalización de los procesos, sería un error. Porque al margen de cuestiones de orden tecnológico, la aplicación de las tecnologías en ámbitos tan complejos como el público, requiere no sólo de recursos tecnológicos sino también de competencias blandas, liderazgo por parte de los responsables para asumir este proceso de transformación cultural. No olvidemos que la digitalización es una de las políticas palanca en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y que la transición digital es, precisamente, uno de los objetivos declarados del Plan de Recuperación para Europa al que, precisamente, se destinan los Fondos Next Generation, objetivo que solo será posible con el concurso necesario de las personas al servicio del sector público.

Decía el profesor Royo-Villanueva en el año 1950, en relación con la función pública, que no sólo deberían crearse juristas sino “administradores”, que el mero conocimiento de las leyes no habilita para la buena administración, que era necesario disponer de mayor información y habilidades para ofrecer la solución acertada, la más adecuada para la finalidad de responder al interés general. 70 años después esta afirmación tiene plena vigencia, porque la transformación digital en el Sector Público sólo será posible con un servidores públicos del S XXI.

Doctora en Derecho, Secretaria de Administración Local, categoría Superior, es Codirectora de la Red Localis.

Académica correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España, y Asociada de Número de la Academia Internacional de Ciencias Político-Administrativas y Estudios de Futuro (IAPAS) de México, Codirectora de Red Localis, es miembro del Consejo Editorial de Actualidad Administrativa, del Consejo de Redacción de la Revista Vasca de Organización y Personas y del Consejo Evaluador Externo de la Revista Gabilex. Es Presidenta de la Asociación de Mujeres en el Sector Público. Autora de diversas monografías y directora de obras colectivas, entre otras materias, en relación con el nuevo modelo de administración electrónica. Su trabajo editorial, docente e investigador ha sido objeto de reconocimiento por distintas instituciones.

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