COVID-19, Gestión y Políticas Públicas de Datos, Información y Tecnología. Un Enfoque Comparado
J. Ignacio Criado
Director, Lab Innovación, Tecnología y Gestión Pública (ITGesPub)
- Gestión de datos, información y tecnología desde el sector público. El reto del COVID-19
- El caso español. Gestión y política de datos, información y tecnología durante la crisis del COVID-19
- Conclusión. Aprendizajes de la visión internacional comparada
La crisis sanitaria del COVID-19 ha supuesto un shock para la acción de gobiernos y administraciones públicas en todos los continentes. Sin embargo, la reacción que han tenido gobiernos y administraciones públicas ha sido diferente en distintos contextos. Particularmente, la gestión y política de datos, información y tecnología ha marcado algunas diferencias y ha determinado, al menos en cierta medida, algunas de las dimensiones clave y resultados de la gestión de la crisis. En este documento, mostramos algunas de las ideas y variables analizadas en un proyecto comparado a nivel internacional (nota 1) con veintiún países de todos los continentes sobre la gestión y políticas de datos, información y tecnología, teniendo como punto de referencia el caso español.
Gestión de datos, información y tecnología desde el sector público. El reto del COVID-19
Las transformaciones en la gestión pública contemporánea han puesto a los datos, información y tecnologías de la información y comunicación (TIC) en el centro de la respuesta ante cualquier situación de crisis. Esta situación se puso claramente de manifiesto durante los primeros momentos de la crisis sanitaria del COVID-19, cuando se comenzaron a demandar datos e información actualizada a gobiernos y administraciones públicas sobre la situación, de manera que para la ciudadanía se convirtió en un recurso clave en su vida diaria, por ejemplo, para tomar decisiones sobre donde ir y acomodar su comportamiento social en determinados contextos sociales.
Desde gobiernos y administraciones públicas también se consideraron estas nuevas herramientas un activo de gran valor. De hecho, durante las primeras semanas de la situación de crisis emergieron diferentes enfoques y aproximaciones sobre cómo los datos, información y tecnologías podrían ayudar a combatir la pandemia de una forma más eficaz. Comenzaron a emerger cuadros de mando, proyecciones basadas en datos masivos, páginas web de información (coronawebs), perfiles de instituciones públicas en redes sociales solicitando colaboración ciudadana e, incluso, se comenzó a pensar en la posibilidad de crear apps de rastreo que pudieran ayudar en la geolocalización de las personas, trazando sus movimientos para aprender y combatir el virus.
Fuente: https://unsplash.com/photos/466ENaLuhLY
Al mismo tiempo que avanzaban esas primeras ideas y proyectos, también se comenzaron a plantear preguntas y enfoques críticos sobre este tipo de iniciativas. Por ejemplo, se puso en cuestión las implicaciones para la privacidad derivadas del uso masivo de determinadas herramientas tecnológicas centradas en el monitoreo de la movilidad de los ciudadanos. Asimismo, se comenzó a considerar los efectos a largo plazo de tales prácticas en la actividad de determinados gobiernos con una visión conflictiva con los valores y usos democráticos. También se perfilaron otros potenciales efectos perniciosos, como la ausencia de mecanismos de verificación de información en plataformas sociales donde resultaba complicado contrarrestar campañas de desinformación masiva propagadas de una manera cada vez más rápida y sofisticada.
Atendiendo a lo anterior, y al hecho de la ausencia de evidencias comparadas sobre las políticas de datos, información y tecnología a nivel internacional, se planteó un esfuerzo colaborativo donde participaron académicos de veintiún países centrado en la necesidad de buscar respuestas comparables a una serie de preguntas clave, como las siguientes: ¿cuál fue el papel de las tecnologías de información en la búsqueda de vías para tratar con la crisis del COVID-19? ¿Qué temas sensibles y éticos se identificaron en ese papel de las tecnologías de información? ¿Cuál fue el debate público y político sobre el uso de nuevas tecnologías? ¿Cuál fue el resultado de esos debates y la(s) solución(es) seleccionada(s)? ¿Existe información publicada sobre el éxito de la(s) solución(es) seleccionada(s)? ¿Existen indicaciones concretas de los efectos negativos de la(s) solución(es) seleccionada(s)? Obviamente, este estudio no pretendía responder de una manera detallada a todas estas preguntas, algo que necesitará mucho tiempo y esfuerzos en el futuro, sino ofrecer por primera vez algunas evidencias generales desde contextos nacionales muy diferentes.
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El caso español. Gestión y política de datos, información y tecnología durante la crisis del COVID-19
Teniendo presentes las preguntas del estudio de partida, el caso español fue analizado por el autor del presente documento, mostrando algunas evidencias de interés sobre la política y gestión de datos, información y tecnología durante la crisis sanitaria del COVID-19. Como es sabido, el 14 de marzo de 2020 el Gobierno de España declaró el “estado de alarma”, con uno de los confinamientos de mayor intensidad en el contexto internacional, limitando de una manera extrema la movilidad de la ciudadanía (Real Decreto 463/2020). Al mismo tiempo, el Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, dependiente del Ministerio de Sanidad, se hizo cargo de las principales actividades de liderazgo en el combate y coordinación de la gestión contra la pandemia. Si bien en un Estado altamente descentralizado como el español, con las competencias sanitarias transferidas a las comunidades autónomas, la política y gestión de datos, información y tecnología no podía dejar de tener a éstas últimas como protagonistas activas.
Las cuestiones relacionadas con la gestión y política de datos, información y tecnología durante la crisis sanitaria del COVID-19 giraron en torno a varias dimensiones y momentos. Durante la primera etapa de la crisis, el debate sobre el uso de los datos, información y tecnologías se orientó a la dimensión de la información sobre los servicios sanitarios. A modo de ejemplo, desde el Gobierno de España se usaron las redes sociales para proporcionar información y promover la colaboración de la ciudadanía a través del hashtag #InfoCoronavirus, sobre todo, mediante los perfiles oficiales @sanidadgob y @SaludPublicaES. Adicionalmente, se lanzó el chatbot Hispabot COVID19 para responder de manera automatizada cuestiones sobre la enfermedad (vía Whatsapp +34 600802802). En estos casos se plantearon algunas cuestiones sobre la difusión de noticias falsas en redes sociales, su contribución a la polarización del debate público o la potencial geolocalización de los teléfonos móviles a través de plataformas sociales.
Otros ámbitos de la gestión de las TIC en ese estadio inicial de la crisis sanitaria se centraron en la información, servicio y colaboración públicas a través de portales web y apps. Diferentes gobiernos autonómicos desarrollaron sus propias webs y apps orientadas a proporcionar diagnósticos tempranos ante síntomas de coronavirus (nota 2) , mitigar la carga de trabajo de los servicios de emergencias (números 112), así como restringir el acceso a los centros de atención primaria y de emergencias de los hospitales para los casos más graves. También el Gobierno de España lanzó su propia app y página web de auto-evaluación, preguntando información sanitaria personal. Dadas las implicaciones de este tipo de páginas web y apps en relación con la privacidad y protección de datos personales, la Agencia Española de Protección de Datos publicó un comunicado el 26 de marzo para alertar sobre ellas y sus implicaciones.
En relación con lo anterior, otro de los temas polémicos estuvo relacionado con la transparencia de los datos públicos en los portales de transparencia. En este sentido, el hecho de que los plazos de respuesta quedaran suspendidos o que determinados contratos públicos no se tramitaran por vías convencionales eludiendo los requisitos básicos de transparencia preocuparon de una manera importante a la comunidad de personas colaborando en la mejora de la transparencia pública. De hecho, diversos capítulos nacionales de organismos internacionales señalaron en algunos momentos las dudas sobre las decisiones tomadas en torno a esta cuestión, así como sus implicaciones de futuro.
Durante los momentos más estrictos del confinamiento, la gestión de datos, información y tecnología jugó un papel adicional para analizar la movilidad de los ciudadanos. Por un lado, desde abril el Gobierno de España utilizó un sistema, en colaboración con las mayores empresas de telecomunicaciones del país, testado previamente por el Instituto Nacional de Estadística, para monitorizar la movilidad de los ciudadanos vía GPS y las señales de las antenas de los teléfonos móviles, dando acceso público a los informes diarios de movilidad. Los resultados de este proyecto se podrían haber utilizado para el control y evaluación del confinamiento, pero también para analizar estratégicamente grandes datos de cara a identificar patrones de desarrollo de la enfermedad en el futuro.
El debate sobre las apps de rastreo y trazado (trace and track apps) también entró en el debate público en los siguientes estadios de la crisis sanitaria. El Gobierno de España apoyó públicamente la necesidad de crear una app para monitorizar la evolución del COVID (Orden SND/297/2020, publicada en el BOE de 27 de marzo de 2020), con la coordinación de la recién creada Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial (SEDIA) (Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital). Inicialmente, el proyecto se pretendió poner en marcha a través de un convenio de colaboración con la empresa Telefónica (publicado en el BOE el 5 de mayo). No obstante, ante el vívido debate creado sobre las implicaciones respecto de la privacidad de los datos, el uso de estándares abiertos, etc., así como elementos de la gestión interna del Ministerio y de su relación con las comunidades autónomas, la SEDIA finalmente optó por el desarrollo de un piloto de app, contratado a la empresa Indra, puesto en marcha en junio en la isla canaria de La Gomera, usando el protocolo DP3T, y los estándares europeos de interoperabilidad.
Probablemente, el uso de la app Radar COVID ha sido uno de los temas que más debate ha planteado en términos sociales sobre la gestión y política de datos, información y tecnologías en el caso español. Ante algunas de las mejoras necesarias en la implementación tecnológica de la app, se elaboró un manifiesto firmado por centenares de académicos, de cara a mejorar desarrollos tecnológicos futuros. Adicionalmente, la implementación de este proyecto tecnológico, que requerirá futuras evaluaciones, también es una muestra de la necesidad de entender la gobernanza de la tecnología y las implicaciones sociales y políticas de los proyectos de esta naturaleza.
Lo que queda claro es que los resultados del despliegue de la app Radar COVID no han generado los resultados esperados y sería deseable evaluar porqué ha sucedido así. Para ello, habría que analizar algunos factores como, entre otros: (1) la legitimidad social de los actores impulsores; (2) la confianza ciudadana en la tecnología, (3) el valor de la privacidad de los datos personales en la sociedad; (4) la importancia de la gestión de la colaboración público-privada en proyectos tecnológicos; o (5) la necesidad de conocer y trabajar el sistema de relaciones intergubernamentales desde el origen de este tipo de iniciativas. Quedan como áreas de investigación para el futuro.
Conclusión. Aprendizajes de la visión internacional comparada
A partir del recorrido anterior, queda por plantear la visión comparada de este trabajo, teniendo en cuenta las conclusiones del análisis sobre los veintiún casos que se desarrollaron en el proyecto global. Al margen de las dificultades de un estudio comparado entre países muy diversos, la escasez de información dentro de determinados casos o la complejidad de la investigación en un contexto de pandemia, se han podido identificar una serie de “funciones” comunes ligadas a las políticas de datos, información y tecnología en todos los casos, si bien con diferencias notables entre ellos: (1) gestión de los datos e información para la gestión de crisis; (2) publicación de datos e información para conocimiento de los ciudadanos; (3) provisión de servicios digitales para los ciudadanos; (4) monitorización de los ciudadanos en el espacio público; (5) disponibilidad de mecanismos de intercambio de información entre ciudadanos para ajustar su comportamiento, sobre todo, a través de apps de rastreo y trazado; y (6) desarrollo de respuestas innovadoras ante la pandemia.
Ante esta diversidad de funciones, no es de extrañar que la comunidad que trabaja en el estudio de la Administración Digital y la relación de datos, información y tecnologías con las administraciones públicas haya tenido un enorme interés en conocer las respuestas gubernamentales a la crisis sanitaria del COVID-19. Considerando las funciones señaladas, seguramente, las cuestiones más convencionales han sido las relacionadas con la existencia de una política de captación de datos e información sobre el desarrollo de la pandemia, la creación de cuadros de mando (dashboards) con información pública sobre la pandemia o la prestación de servicios digitales de telemedicina mediante portales web, apps y otras aplicaciones (incluyendo mecanismos de auto-diagnóstico, etc.), así como el uso de drones, chatbots o robots para interactuar con la ciudadanía.
Seguramente, ha sido más disruptivo, y requerirá mayores esfuerzos de estudio en el futuro, la expansión de las políticas de datos, información y tecnología hacia otros territorios menos explorados. Especialmente, el uso de las apps de rastreo y trazado, la geolocalización de las personas a través de diferentes dispositivos, así como otras innovaciones más centradas en la co-producción con los ciudadanos (a través de hackatones, concursos serios, plataformas colaborativas, etc.), representan nuevos espacios para la expansión de estas políticas a partir de nuevas formas de gestión de la captación de datos, reutilización de información y uso de tecnologías. Imaginar nuevas oportunidades es posible para gobiernos y administraciones que deseen innovar, más allá de la situación de la pandemia sanitaria.
Lo anterior llevará a asumir, en aquellos casos en que no lo esté ya, la digitalización en todos los ámbitos de las organizaciones públicas y su relación con las personas, tanto dentro como fuera de ellas. Realidades como el teletrabajo o los espacios de colaboración profesional a distancia han venido para quedarse. Pero también ha venido para quedarse la necesidad de ofrecer a la ciudadanía espacios híbridos de relación con las administraciones públicas, que permitan compatibilizar la diversidad de modos de vida, opciones personales de residencia, así como nuevos patrones de movilidad.
Al mismo tiempo, estos nuevos ámbitos de la gestión y política de datos, información y tecnología cuentan con desafíos emergentes. Algunos de ellos ya se han apuntado respecto al caso español, incluyendo temas como la legitimidad de las instituciones públicas, la confianza ciudadana, la privacidad de los datos, la colaboración público-privada en proyectos tecnológicos o la gobernanza de las relaciones intergubernamentales. Otras cuestiones derivadas de la ética de los datos en entornos basados en el uso de inteligencia artificial, las nuevas desigualdades digitales, el alcance de la innovación desde el sector público, el papel de los grandes monopolios de nicho en el diseño del modelo económico del futuro, la relación entre el desarrollo de zonas urbanas y rurales, etc., están pendientes por definir y, con mucha seguridad, nos ocuparán en los próximos años, sobre todo, a quienes nos interesan la gestión pública y las políticas de datos, información y tecnologías de información y comunicación en entornos cada vez más digitalizados.
Nota 1: Los resultados de este trabajo colectivo se publicaron en Meijer et al. (2020). ‘The COVID-19 Crisis and the Information Polity. An Overview of Responses and Discussions in Twenty-One Countries for Six Continents” (Information Polity, 25: 243-274), estudio en el que el autor participó activamente analizando el caso español.
Nota 2: Ejemplo de ello fueron CoronaMadrid (Comunidad de Madrid) (https://coronavirus.comunidad.madrid), o StopCOVID-19 Cat (Cataluña) (https://apps.apple.com/es/app/stop-covid19-cat/id1502992288). En este caso, se creó un repositorio público incluyendo un mapa, con una red 300 * 300 metros, reportando diferentes tipos de casos: https://strategicsolutions.carto.com/u/strategicsolutions-admin/builder/fce617e1-58df-41c4-9c01-953d21e3b8ea/embed (Último acceso: 28 diciembre 2020).
Director, Lab Innovación, Tecnología y Gestión Pública (ITGesPub)
Profesor, Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Autónoma de Madrid
