El desarrollo normativo de la administración digital: el gobierno del dato en la Administración de la Generalidad de Cataluña.

Parte 1.

Ruth Molina Chércoles
Experta en Políticas de Gobierno Electrónico

1. El marco jurídico del gobierno del dato en la Administración de la Generalidad

2. La regulación del modelo del gobierno del dato

2.1 Retos en la elaboración del texto

2.2 El modelo de gobierno del dato

3. La implementación del modelo de gobierno del dato

1. El marco jurídico del gobierno del dato en la Administración de la Generalidad

La Administración de la Generalidad de Cataluña se encuentra, como el resto de administraciones públicas, en un proceso continuo de transformación digital en el que los datos se perfilan como un activo de gran valor para el desarrollo de los servicios públicos. El desarrollo normativo de este activo, junto a otros retos jurídicos y organizativos que la administración digital nos plantea, requiere ser abordado con visión 360º para facilitar la implementación integral de la administración digital.

En este apasionante viaje, la Administración de la Generalidad de Cataluña, inició en 2019 un proyecto de revisión del conjunto de normas que regulaban la administración electrónica, en que pudimos evidenciar, no solo la “obsolescencia programada” de buena parte de su marco normativo, sino la imposibilidad de llevar a cabo la regulación de nuevos contenidos entre otros, el de la regulación del gobierno del dato, de forma urgente y adecuada con los instrumentos organizativos vigentes.

La culminación de este proyecto ha sido la aprobación del Decreto 76/2020, de 4 de agosto de Administración digital. Este Decreto, fruto de la participación, el consenso y del trabajo transversal de todos los actores y roles competentes en la implementación de la administración digital, tiene como objetivos:  

1. La reformulación de los principios y elementos que deben regir el desarrollo de la administración digital, regulando nuevos principios que se incorporan al paradigma de la prestación de los servicios digitales, como son: la personalización de los servicios, la proactividad, la confianza en la administración digital atendiendo al modelo de ciberseguridad, o la continuidad para la preservación de la información digital.
2. El establecimiento de un modelo de gobernanza estratégica y operativa de la administración digital, con los siguientes elementos:
   • Creación de un órgano colegiado integrado por todos los ámbitos transversales que tienen competencias propias en el desarrollo de la administración digital, es el órgano encargado de llevar a cabo la ejecución de las políticas de administración digital de forma coordinada y consensuada con todos los ámbitos competentes.
   • Crear un marco organizativo común a todos los departamentos y organismos de la Administración de la Generalidad.
   • Estructurar una planificación específica que permita la creación de nuevos perfiles profesionales y la capacitación de todos los empleados públicos.
   • Incorporar al modelo de gobernanza, la participación ciudadana y la planificación de los servicios.
3. El establecimiento de nuevos instrumentos y elementos organizativos en la creación de servicios públicos, concretamente:
   • Aprobación del modelo de gobernanza del dato, como núcleo en el desarrollo de cualquier servicio digital.
   • Reorganización de los elementos comunes y del proceso corporativo de aprobación y mejora de servicios digitales, mediante la aprobación de una Guía.
   • Incorporar nuevas fórmulas y nuevos instrumentos para garantizar el intercambio de datos entre los entes y órganos de la Administración de la Generalidad.
   • Actualizar los instrumentos que permitan la interoperabilidad de los sistemas para adecuarlos a la nueva organización.
   • Regular la gestión archivística del dato y de los activos digitales y establecer los responsables del despliegue de los instrumentos necesarios para permitir esta gestión.
   • Establecer los instrumentos que configuran el modelo de ciberseguridad de la Administración de la Generalidad, con el fin de garantizar la seguridad de la información a todos los servicios digitales, integrando este modelo en el marco normativo de administración digital.
4. El desarrollo reglamentario de la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015, mediante la siguiente regulación:
   • Creación de plataformas y servicios digitales regulados en la Ley 39/2015 y 40/2015.
   • Regulación de la organización de la atención ciudadana adecuada al modelo de prestación de servicios digitales. Concretamente, la creación de las llamadas oficinas de atención ciudadana con funciones de asistencia en materia de registro.
   • Actualización de los principios y elementos para la identificación y la firma electrónica. La propuesta es redefinir los principios y elementos necesarios que tiene que regir el establecimiento de los sistemas de identificación y firma electrónica tanto de las personas en sus comunicaciones con la Administración de la Generalidad.
   • Desarrollar las particularidades de la gestión de los documentos y el expediente administrativo electrónicos y los procesos asociados a la digitalización de los documentos en suporte papel.
   • Establecer criterios relativos a los derechos y las obligaciones de las personas en sus relaciones con la Administración de la Generalidad.
5. La regulación de las relaciones del empleado público con la Administración de la Generalidad de Cataluña estableciendo, los términos más esenciales de esta obligación de relación por medios electrónicos del colectivo de empleados públicos por los trámites y actuaciones que realizan por su condición de empleado de la Administración de la Generalidad.

Este contenido, pretende la integración en un solo texto normativo, de todos los elementos estructurales estratégicos y operativos, necesarios para la implementación de la administración digital en una administración pública, siendo el gobierno del dato uno de los contenidos más novedosos e innovadores de esta regulación.

2. La regulación del modelo del gobierno del dato

2.1 Retos en la elaboración del texto

El contenido de la regulación del gobierno del dato, basa su desarrollo en la consideración del  dato como una de las palancas de cambio que impulsa a las administraciones a crear servicios públicos haciendo uso de medios electrónicos con la aplicación de nuevas tecnologías basadas en la gestión de datos. Este paradigma, requiere el despliegue de un modelo único para el gobierno del dato, que facilite, no solo la interconexión de los servicios digitales sino también la prestación de nuevos servicios públicos proactivos y personalizados basados en la información que la administración dispone de las personas.

Como se ha avanzado en el punto anterior, el Decreto 76/2020, pretende la integración en una única disposición normativa, de todos los elementos estructurales necesarios para el desarrollo de la administración digital, siendo el gobierno del dato el eje vertebrador de la regulación de los servicios digitales.

En la redacción del texto, cabe destacar las dificultades abordadas en el planteamiento de su contenido:

En primer lugar, el análisis de las leyes y normativa jurídica que constituyen las bases del desarrollo de esta materia. En este análisis, se concluye que el desarrollo reglamentario se realiza de acuerdo a la potestad de autoorganización de la Generalidad de Cataluña,  teniendo en cuenta de igual forma, la base jurídica del artículo 156 de la Ley 40/2015 y el desarrollo del artículo 10 del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el cual se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica, que establece la obligatoriedad para las administraciones públicas de publicar modelos de datos acompañado de definiciones y codificaciones asociadas.

Así mismo, es importante tener en cuenta otras normas sectoriales, como la normativa en materia la protección de datos de carácter personal o la normativa reguladora de los datos con finalidades estadísticas que pueden impactar en la configuración de un modelo corporativo y transversal.

En segundo lugar, cabe destacar la falta de referentes normativos en el ámbito regulador del gobierno del dato para ser aplicado en la actividad de una administración. En un análisis de las diversas regulaciones, gran parte de estas, desarrollan de forma parcial el modelo de datos en el ámbito de la actividad privada. En el ámbito de la actividad de las administraciones públicas, encontramos escasa regulación, que se enmarca principalmente en modelos de gobierno parciales asociados a ámbitos sectoriales muy específicos y en desarrollo de servicios digitales concretos.

De este análisis normativo, cabe destacar la publicación del Proyecto de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre gobernanza de los datos en el ámbito europeo (Data Governance Act), que propone el estableciendo un marco que aumente  la confianza en los intermediarios de datos y refuerce los mecanismos de intercambio de datos en el conjunto de la Unión Europea. Será preciso analizar en el futuro, el posible impacto que esta regulación puede tener respecto al gobierno de los datos en el ámbito en las administraciones de los estados miembros.

Por último, destacar uno de los retos cruciales en este desarrollo, es el de garantizar un modelo teórico perdurable y adaptable a los incesantes cambios que se producen en los servicios digitales, así como la adecuación del modelo a la diversidad y las particularidades de datos sectoriales, algunos de ellos ya en avanzado desarrollo.

Como respuesta a estas dificultades, el Decreto 76/2020, propone un texto de carácter eminentemente organizativo y de contenido mínimo que regula, por un lado, los elementos y criterios para configurar el gobierno del dato, y por otro lado, los instrumentos organizativos que se requieren para que su implantación sea homogénea y transversal a toda la organización.

2.2 El modelo de gobierno del dato

El artículo 10 del Decreto 76/2020, dispone el primer instrumento de esta innovadora regulación: el establecimiento del modelo de gobierno de los datos en la Administración de la Generalidad. El Decreto, define el modelo de gobierno de los datos como un marco de trabajo adoptado por la Administración de la Generalidad de Cataluña para gobernar sus datos.  Este marco, incluye el conjunto de normas, procesos, funciones y responsabilidades que garantiza el uso adecuado de la información de que dispone dicha Administración, con el objetivo de mejorar la prestación de los servicios públicos.

Para la consecución de estos fines, el modelo de gobierno de los datos persigue en su regulación, los siguientes objetivos:

• Función de gobierno: establecer las responsabilidades de los diferentes roles de la función y ámbitos de gobierno, así como de los diferentes órganos de gobierno.
• Modelo común: garantizar el modelo común y adaptarse a las necesidades específicas de cada caso, con la participación corresponsable de todas las unidades implicadas en la gestión de los datos, desde que se capturan, se procesan y se almacenan hasta que se archivan o eliminan.
• Dato fiable: garantizar que los datos tengan la fiabilidad adecuada para sus usos con la identificación unívoca de la fuente más fiable.
• Dato único: garantizar la aportación única del dato a través de la colaboración entre los órganos y sistemas custodios de un mismo dato.
• Reutilización: maximizar la reutilización de los datos, puesto que estas son un activo digital compartido por todos los departamentos de la Administración, así como los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes y los consorcios adscritos a la Administración de la Generalidad.
• Interoperabilidad: compartir datos y posibilitar el intercambio de información, conocimiento, documentos y datos entre si, mediante el apoyo de los sistemas de información y procedimientos asociados.
• Gestión basada en estándares: garantizar la homogeneidad semántica y sintáctica de los datos mediante la gestión de datos basada en estándares.
• Regulación: cumplir con los principios y requerimientos previstos en el marco de la normativa vigente de protección de datos, transparencia y acceso a la información, y estadística.
• Estrategia: contar con una estrategia del dato, alineada con las competencias de la Administración de la Generalidad, capaz de apoyar a sus necesidades en el ámbito de la información.
• Acontecimiento: establecer las directrices y mecanismos para el control de los datos y el gobierno de cualquier acontecimiento del dato.
• Modelo terminológico: promover el uso de un vocabulario claramente definido y común y documentar la trazabilidad de los principales términos de negocio.
• Criterio: asegurar que el conjunto de datos críticos cumple con los niveles requeridos de seguridad, gestionando el alta, modificación, consulta y supresión de manera segura y con trazabilidad, así como la autenticidad, integridad, confidencialidad, privacidad, calidad, consistencia, cobertura, disponibilidad, granularidad y unicidad del dato.
• Supervisión: supervisar el cumplimiento de los requerimientos de procesamiento y agregación de datos, almacenamiento, explotación e informe de información.
• Alineamiento: asegurar que las diferentes iniciativas (negocio, transformación, tecnológicas, etc.) de la Administración con impacto en el ámbito de la información, estén alineadas.

El artículo 10.2 del Decreto 76/2020, de acuerdo con los objetivos trazados, establece los criterios en los que se debe basar este modelo común:

   a) Los datos son un activo digital compartido, por lo que debe maximizarse su reutilización.

   b) El modelo es común y se adapta a las necesidades específicas.

   c) El modelo incluye todos los datos fundamentales y todos los datos de las áreas de gestión sectoriales y se ajusta a la complejidad de las actividades del área y las necesidades de las personas, según el principio de proporcionalidad.

   d) La gestión basada en datos se fundamenta en estándares que garantizan la homogeneidad semántica y sintáctica de los datos.

   e) Los datos comunican la información de manera clara y concisa.

   f) El modelo debe hacer efectivo el criterio de dato único a través de la colaboración entre los órganos y sistemas custodios de un mismo dato y la identificación unívoca de la fuente más fiable, si procede, en origen.

   g) El modelo debe garantizar la seguridad de los datos, gestionando su alta, modificación, consulta y borrado de manera segura y con trazabilidad, así como su autenticidad, integridad, confidencialidad, privacidad y disponibilidad.

Así mismo, se dispone la sujeción de este modelo a los principios y requerimientos previstos en el marco de la normativa vigente a la protección de datos, transparencia y accesos a la información pública y estadística, garantizando la interoperabilidad y reutilización de esta categoría de datos de acuerdo con cada marco normativo.

En relación a la forma de aprobación prevista, se dispone que el Gobierno de la Generalidad aprobará el modelo y garantizará que los responsables de su implementación participen de su elaboración. Esta fórmula de aprobación, pone en valor el necesario consenso y la participación de todos los órganos competentes, de los cuales depende el éxito de su implantación.

3. La implementación del modelo de gobierno del dato

La implementación de un modelo de gobernanza del dato, requiere una metodología adaptable a cada organización, el modelo de gobierno de los datos de la Administración de la Generalidad, se ha inspirado en los principios de la metodología internacional DAMA (Data Management Association) y contempla todos los elementos necesarios para apoyar y desarrollar de forma efectiva la estrategia del dato en esta organización y, en caso necesario, adecuarla para dar respuesta a los nuevos requerimientos que se vayan produciendo, manteniendo así una total adaptabilidad, previsiblemente, con las directrices europeas sobre el gobierno de los datos.

El Decreto 76/2020, para garantizar esta implantación, dispone la aprobación de un segundo instrumento organizativo, el protocolo del gobierno de los datos. El artículo 10.1 define su función y establece que el despliegue del modelo de gobierno de los datos se realiza mediante un protocolo, que es el documento que recoge los aspectos técnicos y organizativos necesarios para implementarlo. 

El artículo 11 del Decreto 76/2020, establece su contenido con carácter de mínimos, determinando que el protocolo deberá contener las siguientes áreas o funciones:

1. Roles: responsabilidades de las personas y organismos que intervienen en el modelo de gestión de los datos.
2. Calidad de los datos: esquema organizativo y tecnológico necesario para garantizar que los datos tengan la fiabilidad adecuada para sus usos.
3. Ciclo de vida de los datos: organización de la secuencia de pasos que da un dato, desde que se genera o se captura hasta que eventualmente se archiva o elimina. El ciclo incluye la definición y captura de las unidades que intervienen en cada paso y de las operaciones que se ejecutan.
4. Modelado y arquitectura de los datos: identificación y definición de los datos necesarios para un determinado ámbito y su relación con el conjunto de datos de la Administración de la Generalidad. Incluye los requerimientos a fin de que la infraestructura lógica y física de los datos garantice su disponibilidad allí donde sea necesaria, según el principio de dato único.
5. Seguridad: mecanismos que garantizan que a cada dato solo accedan las personas autorizadas.
6. Metadatos: dato que define otro dato, es decir, propiedades que hay que definir para cada dato con el objetivo de garantizar la correcta gestión a lo largo de todo el ciclo de vida.
7. Catálogo de datos: documento que integra el Mapa de intercambio de datos y el Catálogo de datos y documentos interoperables, establecido en el artículo 17 de este Decreto.
8. Analítica de datos: mecanismo de coordinación entre las unidades que impulsan actuaciones de analítica de datos, tratamiento masivo de datos e inteligencia artificial.  
9. Sistemas de evaluación y seguimiento del modelo de gobierno de los datos.

Por lo que respeta a este contenido es relevante la definición de los roles y funciones de gobierno en esta primera etapa de desarrollo. Con la finalidad de impulsar las actuaciones necesarias para el despliegue del modelo de gobierno de los datos en la Administración de la Generalidad, se ha determinado la figura de un organismo con funciones transversales en el gobierno del dato que lidera, coordina y asesora sobre la gestión de datos en toda la organización y garantiza su calidad, trabajando de manera coordinada con el resto de áreas, tanto funcionales como tecnológicas. En este sentido, se ha previsto un modelo de relación federal centralizado, donde una unidad realiza las funciones transversales de gobierno del dato y el resto de unidades, por su parte, son las encargadas de desplegarlo en su ámbito sectorial de acuerdo con el modelo y directrices establecidas.

En relación con la aprobación de este protocolo, cabe reconocer la complejidad en la aprobación de un instrumento organizativo que precisa de una actualización que requiere agilidad e inmediatez, no predicables en la aprobación de este tipo de disposiciones en las administraciones públicas. El contenido y la aplicación de la metodología implantada, prevista en general para ser aplicada en el ámbito de organizaciones privadas, requiere de otros instrumentos como el desarrollo de llamadas políticas, que son documentos que concretan las actuaciones para cada uno de los ámbitos. Las políticas del modelo de gobierno del dato, se presentan como guías de fácil comprensión y de rápida actualización facilitando así la implementación de su contenido en las diferentes unidades.

Finalmente, cabe apuntar otro instrumento imprescindible en el gobierno y la gestión de datos que es el Comité de la Ética de los Datos, aprobado mediante Acuerdo de Gobierno 6/2021 de 19 de enero. El objetivo de este Comité es el análisis de las diversas estrategias para garantizar que la implantación de usos avanzados de los datos no pueda causar perjuicios que creen rechazo social.

Para concluir, la Administración de la Generalidad de Cataluña está trabajando en la aprobación en breve, de este esquema de desarrollo normativo que esperamos sirva de referente para que otras administraciones impulsen la regulación de este elemento esencial en la trasformación digital de las administraciones públicas. 

Experta en Políticas de Gobierno Electrónico.