Ética para un gobierno como plataforma

Manuel Villoria
Director del Observatorio de Buena Gobernanza de la Universidad Rey Juan Carlos (Madrid)

¿Qué es el Gobierno como plataforma?

Cuando Tim O´Reilly publicó su famoso artículo “Government as a Platform” (GapP) (2011) probablemente no anticipó todas las posibilidades y retos que esta idea lleva en su seno. Pero abrió un debate que hoy está más vivo que nunca. El gobierno como plataforma se une a la moda de centrar el futuro del gobierno en las tecnologías. En ese marco se sitúan todo tipo de innovaciones en la Administración, desde el gobierno digital, al gobierno inteligente (smart), incluso el gobierno abierto. De acuerdo con lo expuesto por diferentes investigadores, una plataforma es una herramienta tecnológica que puede reducir los costes e incrementar el valor de los servicios, con una base tangible o intangible, mediante la conexión de proveedores y usuarios; y una empresa basada en plataforma sería una organización privada o pública que permite interacciones creadoras de valor entre participantes usando una plataforma tecnológica estándar. Con estas ideas previas ya podemos anticipar algo, la Administración puede convertirse en un espacio de interacción para la búsqueda de soluciones a problemas a través de la plataforma. Dicho así suena bien, pero las preguntas que surgen a continuación son numerosas. Antes de generarlas, vamos a incidir un poco más en el análisis del concepto.

El avance de las nuevas tecnologías es imparable. Las tecnologías de información inteligente permean todas las dimensiones de la realidad actual, desde el internet de las cosas (IoT), la nube, la inteligencia artificial, (AI), big data, blockchain, smart phones… Vivimos la era de la Cuarta Revolución Industrial, una era en la que nos están cambiando los paradigmas hasta ahora conocidos de la economía, el trabajo, la cultura social, la política y los servicios públicos. Todo ello genera la posibilidad de una sociedad inteligente, con un gobierno inteligente y conectados ambos por plataformas. Desde la perspectiva de gestión pública, esto nos sitúa, como nos dice Luis Aguilar, en una nueva  gobernanza pública guiada por la tecnología. Una tecnología que permite procesar inmensos volúmenes de datos y aportar, gracias a la interconexión, con inmediatez, respuestas adaptadas, rápidas y programadas (pronto incluso ya no programadas). El gobierno como plataforma, en consecuencia, puede permitir a los actores implicados en la búsqueda/producción/adaptación de servicios públicos procesar datos abiertos, procedentes de múltiples fuentes y, mediante la interacción y comunicación, proponer soluciones adaptadas, e innovar en la generación de nuevas aplicaciones y servicios.

¿Qué ventajas aporta?

En general, las ventajas que se pueden hallar en la literatura atribuidas al GapP son muy semejantes. Para Linders (2012), GaaP es un modelo de actuación que puede permitir a los gobiernos poner a disposición de la ciudadanía su conocimiento y su infraestructura tecnológica a un coste marginal casi nulo gracias a la diseminación de los datos y los servicios basados en computadoras. Para Jansen y Estevez (2013), el GapP puede ser visto como un tipo de infraestructura usada por diferentes actores para desarrollar todo tipo de aplicaciones y ponerlas a disposición del público y del propio gobierno. Pope (2019) propone definir el objetivo del GaaP, como “reorganizar el trabajo del gobierno en torno a una red de API y componentes compartidos, estándares abiertos y conjuntos de datos canónicos, para que los funcionarios públicos, las empresas y otros puedan brindar servicios radicalmente mejores al público, de manera más segura, eficiente y responsable”. En su artículo, Pope señala que, de acuerdo a la literatura existente y los programas que en algunos gobiernos se han iniciado, el GapP puede suponer:

• Servicios mejores para la ciudadanía, como se puede ver en los programas del Reino Unido (UK Government Digital Service (GDS), de Estonia (X-Road platform) o algunos generados en USA recientemente (login.gov);
• Eliminación de silos e incremento de la eficiencia, es decir, reducción sustancial de la tendencia de cada unidad gubernamental a trabajar aisladamente y defender sus competencias y procedimientos, aunque ello impida dar buenos servicios y se encarezca la gestión;
• Servicios y políticas que pueden ser co-producidos por la ciudadanía;
• Nuevas infraestructuras (como raíles de tren abiertos a diferentes trenes y pasajeros) que se ofrecen a la ciudadanía en general (así se ve en la India con el programa Aadhaar);
• Una caja de herramientas para su uso por los diferentes gobiernos, agencias públicas, empresas, startups y desarrolladores, a efectos de buscar colectivamente soluciones a los problemas colectivos, sin necesidad de que cada uno construya su sistema;

¿Qué estructura debe tener?

Gansen et al. (2018) consideran que una plataforma digital tiene que ser soportada por cinco sistemas tecnológicos que han de ser convergentes, integrados, y horizontales. La tecnología basada en la experiencia de los usuarios, que lidia con los componentes que hacen frente a las demandas de los clientes; la tecnología de ecosistemas que apoya la creación y conexión de ecosistemas externos, el mercado y la comunidad; la tecnología de análisis de datos, que incluye la gestión de la información y la inteligencia artificial; y el internet de las cosas, que conecta instrumentos físicos para monitorizar , optimizar , controlar y aprovechar al máximo; los sistemas de información, finalmente, apoyan la operación de la back office, la planificación de recursos  y los sistemas clave.

Según Seo y Myeong (2020), este tipo de gobierno centrado en las plataformas aporta numerosas ventajas. Así, la eficiencia, pues reduce costes en personal y en inversiones; la confianza, debido a la calidad y seguridad de los datos; la rapidez en la prestación de servicios y en la obtención de retroalimentación por parte de los clientes; la apertura a co-producción y, en todo caso, a la participación ciudadana y de organizaciones diversas; la conveniencia de centrar en el usuario la estrategia del negocio. Para alcanzar estas ventajas, estos autores consideran que hay una serie de factores clave y, vinculados a ellos, unas características que deben considerarse y cuidarse en el diseño e implementación. Las resumo brevemente.

Los factores esenciales de este modelo son: la infraestructura, la estructura, los valores y los impactos. Empecemos por la infraestructura, esta tiene tres sub-factores: el sistema de información, la tecnología de información inteligente y los datos abiertos. La Administración tiene un inmenso volumen de datos que, muy a menudo, se tienen dormidos. La clave hoy en día es eliminar al máximo las barreras para el uso en abierto de todo ese volumen de datos, generando valor público agregado con ello. Los sistemas integrados de información simplemente reúnen datos de las diferentes agencias gubernamentales y los aportan juntos. De lo que se trata ahora es de crear valor público con ellos. Como GapP es una plataforma de plataformas, cada sistema de información puede interactuar con los otros sistemas y aportar mucha más información focalizada. En relación con la estructura, los tres sub-factores serían: los ecosistemas, la modularidad y la apertura. Junto a los componentes físicos del sistema, los componentes intangibles son muy importantes también. Con los ecosistemas adecuadamente diseñados, los stakeholders se unen en una dinámica de co-especialización entre ellos, creando lazos que generan colaboración, sin excluir la competencia también. Es fundamental entender este aspecto para el éxito del GapP, sólo si el gobierno, como moderador y promotor, crea una gobernanza cooperativa que incluye un partenariado interdepartamental, un partenariado público-privado y un apoyo a la ley y a los sistemas de información, podrán los sistemas ser operados por stakeholders. La implementación de la estrategia de la plataforma exige como premisa que las partes centrales y periféricas estén separadas y con libertad y, al tiempo, se combinen creativamente. La modularidad implica que cada componente es independiente del resto, lo que incrementa la flexibilidad de su operación y, al tiempo, de la Administración pública. La modularidad permite la reconfiguración de la producción de servicios para acomodar necesidades emergentes. La apertura es esencial para garantizar el acceso de cualquiera a la plataforma.

Los valores que guían la acción de la plataforma serían valores claramente públicos: transparencia, innovación y democracia. La transparencia implica la existencia de una ventana abierta a la interactuación de todos en la plataforma; si se alcanza un nivel adecuado de transparencia, ésta incrementará la comunicación entre las partes, la implicación y la confianza derivada de la interacción. Todo ello lleva a la innovación, con la creación de nuevas apps, servicios y productos; la innovación genera un marco en sí mismo valioso y procesos abiertos para la creación de valor público. Con transparencia, comunicación abierta y participación se promueve la democracia. Por ejemplo, desde una perspectiva técnica, la utilización de nuevas tecnologías, como la criptografía o blockchain, puede animar a los ciudadanos a acceder al gobierno y construir una democracia más directa. El voto electrónico puede ser utilizado para valorar servicios, establecer prioridades, etc. Desde una perspectiva más estructural, la participación, el diálogo, la co-creación genera una esfera pública más rica, donde la toma de decisiones en torno a políticas y programas se hace más rica y abierta y donde la descentralización y el empoderamiento alcanzan niveles extraordinarios. 

Finalmente, los impactos derivados de todo ello serían: nuevos y mejores servicios, nuevas políticas y nuevos modelos de negocio. El GapP cambia los tipos y la forma de prestación de los servicios públicos. También urge a la ciudadanía a participar en el proceso de toma de decisiones. La obtención de datos del sector empresarial y de la sociedad civil permite, además, que las políticas públicas sean más racionales, más equitativas y más equilibradas en la consideración de la multiplicidad de intereses y necesidades. Al final, la propia plataforma permite la generación de nuevos modelos de negocio que generarán empleo y crecimiento.

Implicaciones éticas y políticas

Tras analizar lo que supone el GapP, vamos a acabar con unas reflexiones sobre sus implicaciones éticas y políticas. Como dice Luis Aguilar, el mundo de lo axiológico no puede ser generado por la tecnología. Así, para empezar, esta idea del GapP presupone una ciudadanía que tiene derecho a todo tipo de servicios y productos. Dado que el modelo viene del mundo de los negocios, donde el cliente, siempre que pague, es el que demanda servicios y genera respuestas coherentes con ello, parece que en el ámbito de lo público también tenemos personas que, como pagan impuestos, tiene derecho a todo. La relación entre demanda y respuesta, en el mundo de lo público, no puede operar con este nivel de flexibilidad y apertura. Los servicios a los que se tiene derecho deben ser definidos legalmente, deben tener respaldo presupuestario, deben recibirse considerando los derechos de otras personas. Más aún, deben ser consecuencia de una visión universalista de las políticas, en suma, las políticas deben ser el resultado de la consideración equitativa de los intereses de todos los afectados, sin sesgos ni capturas.  La configuración de los inputs políticos es política, no tecnológica. Conviene recordar que la ciudadanía, en una democracia sana, tiene más deberes que derechos. Tiene deberes cívicos como el pagar impuestos, desde luego, pero también tiene el deber de no abusar de los servicios, pensar en el prójimo, asumir su rol como ciudadano deliberante y participativo, y considerar la prioridad de los más desfavorecidos cuando las circunstancias no permiten atender a todos.

Como dice Oscar Ozslak, las consideraciones de seguridad, responsabilidad y democracia en el GapP parecen supeditarse a las de eficiencia; la adopción del enfoque GaaP debe modificar la forma en que se organiza la tarea de la administración pública, considerar los valores en juego y no, simplemente, hacer más eficiente lo que se hace hoy. Modificar la forma nos debería llevar, por ejemplo, a incluir consideraciones de equidad en el sistema. El gobierno no puede configurarse como una plataforma abierta, sin más. Si así fuera, lo más diestros tecnológicamente y los más organizados podrían monopolizar el uso de la plataforma, con las inequidades correspondientes. El gobierno debe articular el acceso con criterios de equidad y con apoyos especiales a quienes más dificultades de acceso tienen y más aislados política y económicamente están. Esto nos lleva al problema de la cooperación pública-privada. La colaboración del sector privado es necesaria, pero nunca suele ser gratuita. Las empresas no son organizaciones de caridad y, lógicamente, tienen que ver en su colaboración oportunidades de negocio. Es preciso tener claro qué obtienen las empresas de su colaboración, de los partenariados o de la gestión de servicios y, además, es esencial garantizar la igualdad de oportunidades y la competencia libre y limpia entre ellas.

Para que la plataforma se use es necesario, además, que exista confianza en el sistema. Donde la confianza en el gobierno sea baja será previsible el bajo uso de la plataforma. La plataforma debe construir legitimidad, ello requiere transparencia, rendición de cuentas, participación y responsividad. Ciertamente, con todos estos componentes es más difícil controlarla gubernamentalmente y poder planificar, dando seguridad a los actores gubernamentales. Ello nos arrastra a un cierto círculo vicioso. Para que se legitime debe ser muy abierta y manejable por la ciudadanía, empresas y administraciones, pero ello hace que se pierda previsibilidad y seguridad, lo que provoca, a su vez, que se pierda confianza en ella por los actores públicos y por ciertas empresas. Los incentivos a la innovación y a la aportación de soluciones seguro que sufren cuando todo tiene que ser en abierto. Romper ese círculo vicioso no es sencillo y requiere convertir el dilema en problema manejable. Buscar alternativas sensatas en cada momento, equilibrar opciones y explicar bien las soluciones será ineludible. El intercambio en tiempo real de información, datos, soluciones se fundamenta en la colaboración y la confianza. Construir esta colaboración y confianza, así como generar coordinación, requiere una actividad de gobierno muy compleja, sobre todo cuando partimos de enormes dosis de desafección ciudadana.

Desde luego que el problema de fondo más importante es el de la inmensa información que la plataforma recoge sobre cada uno de nosotros/as como personas. Esta información puede usarse para una manipulación del voto, para la alteración interesada de las preferencias sobre políticas y programas, para la generación de castas de personas, en función de sus enfermedades, adicciones, ideología, religión o preferencias sexuales. Este Gran Hermano en que puede convertirse la plataforma es un riesgo que requiere medidas muy sofisticadas y concretas de paliación. Incluso con la mejor de las intenciones, un gobierno puede pretender guiar a la sociedad por el “buen camino”, en definitiva, hacia un modelo de felicidad que, desde un paternalismo autoritario, reduzca peligrosamente la libertad humana. Este problema es muy importante dadas las tendencias tecnocráticas a las que arrastra la inteligencia artificial y la ciencia moderna. Sin embargo, la complejidad de nuestras sociedades, precisamente nos tiene que hacer muy escépticos a encontrar soluciones científicas a problemas sociales. Los límites cognitivos están siempre presentes y las consecuencias imprevistas e indeseadas también. Por muy bien que se generen los algoritmos, siempre existe el riesgo de su sesgo o desviación; siempre existe el posible déficit de no considerar todas las variables o de priorizar erróneamente estas.

Para terminar, las plataformas en el sector privado han generado problemas importantes de explotación laboral, con falsos autónomos y condiciones de trabajo sin derechos y sin responsabilidades por parte del propietario de la plataforma. No podemos dejar que el GapP lleve al sector público este mundo de informalidad, máxime cuando siempre habrá personas detrás que tendrán que tomar decisiones sobre derechos fundamentales y sobre libertades básicas de los usuarios. Pensemos sobre ello.

Bibliografía de referencia

Gansen, K.; Van Valayer, C.; Allessie, D. Digital Platform for Public Services, European Union Report; DG Joint Research Centre: Brussels, Belgium, 2018.

Linders, D. (2012) “From e-government to we-government: Defining a typology for citizen coproduction in the age of social media”. Gov. Inf. Q. 2012, 29, 446–454.

O’Reilly, Tim (2018) Government as a Platform. Innovations / volume 6, number 1

Pope, Richard (2019) A working definition of Government as a Platform. https://medium.com/digitalhks/a-working-definition-of-government-as-a-platform-1fa6ff2f8e8d

Seo, Hyungjun and Seunghwan Myeong (2020) “The Priority of Factors of Building Government as a Platform with Analytic Hierarchy Process Analysis”. Sustainability 2020, 12, 5615; doi:10.3390/su12145615

Manuel Villoria es Catedrático de Ciencia Política en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid (URJC), donde dirige el Observatorio en Buena Gobernanza. Doctor en Ciencia Política y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid; fue becario Fulbright en USA, donde realizó cursos de Master y Doctorado por la Indiana University.