Un gobierno local abierto y transparente con y para la ciudadanía. Transparencia para los gobiernos locales en el marco de una gobernanza democrática

Dr. Joaquín Martin Cubas
Prof. titular de ciencia política Universidad de Valencia.
Director Cátedra Pagoda y co-coordinador del Observatorio

El gobierno abierto es hoy día un sine qua non para el desarrollo económico, político y humano de nuestras sociedades. No es otra cosa que el correlato necesario de las profundas transformaciones que ha vivido nuestro mundo en muy pocos años, en los años que han hecho de puente entre los siglos XX y el XXI.

La globalización, el neoliberalismo, la Unión Europea, los países emergentes –nuevas potencias económicas, también militares, potencias globales–, el desarrollo de la sociedad de la información y la comunicación, la incapacidad de los Estados para afrontar por si solos los nuevos retos; una ciudadanía más y mejor formada, más capaz de participar con criterio en los asuntos públicos,…; en definitiva, toda una serie de fenómenos que han puesto en evidencia las respuestas que nos dimos a nuestros problemas a mediados del siglo XX. Aquellas soluciones ya no sirven o, cuanto menos –y quizá con más propiedad–, no sirven por si solas para resolver los nuevos problemas y retos de las sociedades del siglo XXI.

Necesitamos nuevas respuestas. Sobre ellas estamos debatiendo: son las que están sobre la mesa todos los días en los medios de comunicación, en nuestras conversaciones, en tantos libros y artículos que se acumulan casi sin tiempo de ser leídos y estudiados. Son las respuestas que están definiéndose por el llamado nuevo constitucionalismo. Beben del pasado pero representan una vuelta de tuerca a los fundamentos de nuestras democracias. Sus ejes son conocidos: un fortalecimiento de la división de poderes; nuevos y mayores garantías de los derechos; y, sobre todo y es lo que nos interesa aquí, una nueva forma de entender el gobierno de los asuntos públicos: eso que tiene que ver con lo que llamamos buen gobierno, gobierno abierto, gobernanza democrática, rendición de cuentas, participación, transparencia. Esta es la nueva respuesta que viene a completar la del clásico Estado social y democrático de Derecho diseñado y concebido a mediados del siglo XX para las necesidades de aquel momento; una respuesta que nos autoriza a hablar de una actualización o puesta al día –dígase reseteo; dígase reforma o dígase revolución– de nuestras democracias liberales (Subirats y Vallespín).

Y no es casualidad. En la actualidad se ha impuesto una nueva noción del desarrollo de carácter mucho más amplio que la que imperaba a mediados del siglo XX. Un desarrollo que no sólo tiene en cuenta la dimensión económica de la vida de las personas sino también, como defiende Amartya K. Sen, dimensiones igualmente imprescindibles para una vida digna y en libertad: la salud, la educación, el medio ambiente, la cohesión social,… El objetivo que perseguimos, en este nuevo contexto de la globalización, es el desarrollo sostenible; un desarrollo, en palabras de la  Comisión Brundtland, que “satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades”. Tal concepción del desarrollo nos obliga a explorar en sus múltiples dimensiones todas las consecuencias previsibles de cualquier línea de desarrollo que planteemos hacia el futuro.

La pregunta que nos hacemos aquí es, pues, ¿cómo actuar para conseguir que una comunidad, una comunidad local, pueda realizar una política que le asegure ese desarrollo integral y sostenible? Parece claro que en la nueva sociedad del riesgo y la incertidumbre no podemos garantizar unos mínimos de bienestar si no somos competitivos, si no fortalecemos nuestras fuentes de riqueza, si no ubicamos nuestros productos y habilidades en este nuevo mercado global y, al mismo tiempo, articulamos unas redes sólidas y fuertes para estar siempre y ante cualquier situación de riesgo asistidos. Ese es el reto; bien es verdad que, para afrontarlo, no existe una única estrategia universal, sino que hay que hacerlo desde cada territorio particular.

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El fracaso de las políticas top down o de arriba a abajo dirigidas desde el centro del poder estatal y basadas en la dotación de infraestructuras o de grandes industrias en los territorios necesitados de desarrollo, típicas de los años cincuenta y sesenta, ha conducido, a partir de los años ochenta y noventa del pasado siglo, al surgimiento y multiplicación de políticas innovadoras bottom up o de abajo arriba. Estas nuevas políticas de carácter ascendente son muy variadas, si bien se resumen en cuatro rasgos: emanan y están dirigidas localmente; la unidad que les da sentido es el territorio; implican la movilización de los recursos locales y las ventajas competitivas; y requieren participación y diálogo social (White y Gasser). Se trata de estrategias basadas fundamentalmente en la potenciación de los recursos endógenos, sin dejar de aprovechar las oportunidades externas: articulando mejor los sistemas productivos locales y fortaleciendo los gobiernos locales y el diseño territorial de las políticas (Pike, Rodríguez-Pose y Tomaney).

En el mundo actual la alternativa a la que se enfrentan las comunidades locales es clara: o bien quedarse a esperar que otros decidan, o bien ponerse manos a la obra e intentar aprovechar todas las oportunidades a partir de su potencial particular de desarrollo. Y aquí es donde hay que destacar las ventajas y potencialidades de las estrategias de desarrollo participativas, de abajo a arriba, más horizontales, que han sido puestas en práctica de forma exitosa no sólo por muchos países, regiones o localidades sino por reconocidas empresas y multinacionales: empoderan a los individuos y a las comunidades; facilitan su adaptación a un entorno global competitivo; dotan de sentido a las acciones emprendidas; generan liderazgos estimulantes y propositivos; fomentan la solidaridad y la colaboración; y contribuyen a una mayor transparencia y responsabilidad de las políticas locales.

En la nueva coyuntura, cada territorio, cada municipio, cada región debe buscar su propio camino, conocer sus recursos, valorar sus potencialidades, consensuar su proyecto de futuro y armarse de la voluntad necesaria para emprender el reto del desarrollo. No caben las soluciones fáciles ni simplistas. Los métodos tradicionales basados en un enfoque predominantemente económico están obsoletos. La concepción cada vez más extendida del desarrollo es la de fomentar planteamientos estratégicos holísticos que aprovechen todos los recursos, que estimulen el aprendizaje y la innovación, que aprendan de las buenas prácticas de otros y establezcan sus valores diferenciales, que movilicen a la población y la hagan protagonista de su futuro. En términos políticos, se necesita gobernanza democrática.

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Las definiciones sobre la gobernanza son múltiples en la literatura científica, pero todas ellas hacen referencia a las técnicas e instrumentos para conseguir una gestión política estratégica que combine las iniciativas e intereses de la sociedad, el Estado y el mercado. A mi la que me gusta más es la de Pascual Esteve, más operativa, que define la gobernanza como “un modo de gobernar en que lo prioritario es gestionar las relaciones entre los principales sectores implicados para construir colectivamente y de manera compartida la ciudad (el territorio)”.

A juicio de este autor, el objetivo general de la gobernanza democrática se centra en el desarrollo humano del grupo que se tome de referencia, para lo cual sólo existe un camino que es la mejora de la capacidad de acción de ese grupo en términos organizativos y eso pasa por la contribución de todos, esto es, por un trabajo en red que debe articularse por los gobiernos democráticos representativos en cada nivel o escala territorial de referencia. Tal modo de gestionar los gobiernos sólo se concibe de forma asociada a una serie de principios y valores que pasan por la revalorización de lo público, de las instituciones y del gobierno representativo, pero también de los valores de la ciudadanía, la participación y el compromiso; la transparencia, la rendición de cuentas y la lealtad institucional; la cohesión social y territorial; la sostenibilidad, la justicia y la equidad; y, en fin, la revalorización de la democracia.

El prototipo de gestión pública, desde esta perspectiva, pasa a ser la gestión relacional entendida como “conjunto de métodos y técnicas orientados a gestionar proyectos en red”: planificación estratégica participada, dirección sistemática por objetivos, técnicas de mediación y construcción de consensos, gestión por valores, sistemas de participación y compromiso de ciudadanía. Y también imprescindible es el gobierno multinivel. Los gobiernos locales se insertan en una red de interrelaciones en la que, siendo que todo les afecta e interesa, sus capacidades y competencias son limitadas y compartidas con otros niveles de gobierno. Si las comunidades locales quieren tomar en sus manos su propio destino, necesitan necesariamente de la colaboración de otros poderes. El gobierno multinivel ha llegado para quedarse y debemos adaptar nuestras relaciones intergubernamentales a las nuevas circunstancias.

Por desgracia, todo o casi todo está por hacer. Como dice Jiménez Asensio, “las Administraciones Públicas españolas, con honrosas excepciones, siguen estando en su mayor parte inspiradas en el modelo burocrático de organización y gestión, todo lo más con algunas inserciones de técnicas o instrumentos aislados del New Public Management. Y salvo raras excepciones, en forma de experimentos participativos aislados, en la práctica todavía no han llegado los nuevos vientos de la gobernanza”.

Yo también creo que queda mucho por hacer. Pese a su necesidad, funcionalidad y proximidad a la ciudadanía, nuestro sistema constitucional ha diseñado un poder local débil y subordinado siguiendo una inercia histórica que nos sitúa lejos de las dinámicas imperantes en las sociedades actuales. Es una concepción que arrastramos de los procesos de homogeneización y centralización del Antiguo Régimen y del Primer Liberalismo, y que ha quedado reflejada en nuestra Constitución actual en forma de una autonomía reconocida, pero escasamente garantizada, con un ámbito competencial que queda en manos del legislador –estatal o autonómico- y en un sistema de financiación que está lejos de ser suficiente y sostenible. Sea como sea, es evidente que el nivel de gobierno local es un poder del Estado y, en consecuencia, debe de ver reconocida y garantizada su autonomía como tal poder. Como hemos defendido en otros lugares, eso significa cuanto menos: un claro reparto competencial entre los tres poderes territoriales; una articulación funcional de carácter horizontal; una mayor implicación del mundo local y el poder legislativo; una más adecuada organización de las administraciones gubernamentales desde una perspectiva territorial estratégica; una organización de la planta local más flexible; y una financiación objetiva y suficiente, que debe ir acompañada de una mejora sustancial en el sentido de responsabilidad sobre la gestión y control del gasto público.

Cierto que en los últimos años, a nivel normativo infraconstitucional, hemos avanzado mucho en gobierno abierto y gobernanza democrática. No hace falta recalcar la importancia de las leyes y normas de buen gobierno, transparencia y participación que se han ido aprobando. Por poner algún ejemplo relevante del ámbito estatal, reproducido en cascada después en los ámbitos autonómicos, el Código del Buen Gobierno de los miembros del gobierno y los altos cargos de la administración general del Estado de 2005 o la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Leyes o normas que, con todas las reservas que podamos hacer sobre sus aspectos concretos, han venido a impulsar la transparencia y la participación en nuestra vida pública. Como también se han impulsado otros aspectos íntimamente ligados a esa nueva forma de gobernar y de los que se habla menos como son la planificación y la evaluación en nuestros gobiernos y administraciones.

No es casualidad que la Ley 19/2013, que no solo es de transparencia sino también de buen gobierno haya previsto específicamente en su artículo 6.2 que “las Administraciones Públicas publicarán los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución. Su grado de cumplimiento y resultados deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica junto con los indicadores de medida y valoración, en la forma en que se determine por cada Administración competente”.

Si a la transparencia y la participación le añadimos planificación y evaluación el resultado no puede ser sino una revolución en la forma de administrar nuestros asuntos públicos. Por ejemplo, las obligaciones que a todas las administraciones públicas imponen los artículos 132 y 133 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aun de eficacia limitada, son auténticamente revolucionarios porque: primero, el gobierno abierto deja de ser una estilo de hacer política entre otros posibles para pasar a ser una obligación de gobernar y legislar de forma planificada y contando con los ciudadanos; y, segundo, el ciudadano que participe no se va a limitar a opinar sino que también pedirá datos que justifiquen la propuesta normativa; datos que habrá que tener; en su caso, conseguir; y, siempre, publicar por mor de la transparencia ahora exigible a toda administración pública.

Ahora bien, no sólo se trata de aprobar y, en su caso, aplicar, leyes –que obviamente es necesario–, sino, algo todavía más importante, se trata de cambiar de hecho y en la práctica la forma de gobernar y de participar en el gobierno. Se requiere un cambio de cultura política de los ciudadanos y, especialmente, de los gobernantes y de los técnicos en las administraciones. Como ha afirmado Manuel Villoria, “la transparencia es más que cumplir con la publicación de unos indicadores en las páginas Web; exige un cambio cultural, organizativo y estratégico muy ambicioso”. Ese es el reto. Un reto en el que los protagonistas del cambio son y deben ser los ciudadanos pero, entre ellos y especialmente, nuestros responsables políticos y administrativos. Gobernar en abierto, saber movilizar todos los recursos humanos y materiales, y hacerlo de forma sostenible, es su responsabilidad fundamental.

En esta tarea los entes locales tienen una tarea ingente.  El camino, dice Jiménez Asensio, será “lento y muy laborioso en el tiempo” e implicará “cambios profundos en el modo de hacer política, en la cultura de la organización, de sus directivos y empleados, así como también de los ciudadanos”. Entre otras cosas, habrá que dar el salto a la gestión digital de los procesos. Pero de lo que no hay duda es que del buen o mal gobierno de este proceso dependerá la mejora de nuestras instituciones democráticas y, en último término, su rendimiento institucional en beneficio de los ciudadanos y ciudadanas. En esta tarea a los gobiernos locales les corresponde prudencia y responsabilidad pero también valentía y determinación para transformar lo que sin duda puede y ha de ser mejor: el gobierno y la administración de los municipios y del resto de los entes locales en nuestro país.

Fuentes citadas

COMISIÓN BRUNDTLAND ONU (1987): Nuestro futuro común: https://undocs.org/es/A/42/427

JIMENEZ ASENSIO, R. (2011). “Las instituciones locales en tiempo de crisis: reforma institucional y gestión de los recursos humanos en los gobiernos locales”, en Cuadernos de Derecho Local: 25.

MARTÍN CUBAS, J. (2017). “La reforma de las administraciones y planificación territorial en España: cómo llevar la política territorial a las instituciones”, en Farinós, J. Futures for Spatial Planning Territory. Valencia: Tirant lo Blanch.

PASCUAL ESTEVE, J.M.: El papel de la ciudadanía en el auge y decadencia de las ciudades, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011.

PIKE, A., RODRÍGUEZ-POSE, A. y TOMANEY, J.: Desarrollo local y regional, Publicaciones de la Universidad de Valencia, Valencia, 2011.

SEN, A.K. (2010): La idea de la justicia, Barcelona, Taurus.

SUBIRATS, J. y VALLESPÍN, F.: España, reset: herramientas para un cambio de sistema, Ariel, Barcelona, 2015.

VILLORIA, M.: “La transparencia como política pública en el nivel local”, Revista Democracia y Gobierno Local, 26/27, 2014.

WHITE, S. y GASSER, M.: Local Economic Development, Job Creation and Enterprise Development Departament, ILO, Geneva, 2001.

Prof. titular de ciencia política Universidad de Valencia.
Director Cátedra Pagoda y co-coordinador del Observatorio