Administración digital y servicios a la ciudadanía
Rafael Jiménez Asensio
Dr. consultor institucional
Catedrático (acr.) de Derecho constitucional de la Universidad de Barcelona
La digitalización está hoy en día de moda, más aún tras la crisis Covid19 que, como bien reconoce el propio Plan España Digital 2025, ha acelerado su proceso de implantación, aunque en el sector público las paradojas se acumulen tras el nuevo aplazamiento de la plena efectividad de las previsiones normativas sobre Administración electrónica que se dilatan esta vez hasta el 2 de abril de 2021.
Asimismo, la incorporación de la transformación digital como una de las líneas-fuerza de los proyectos de inversión del Fondo Europeo de Recuperación y Resiliencia Next Generation, dotado para España, como es sabido, de 140.000 millones de euros en concepto de ayudas y préstamos, ha abierto un sinfín de expectativas y una suerte de alocada carrera por diseñar y promover proyectos de digitalización tanto internos como externos por parte de las Administraciones Públicas. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia presentado por el Gobierno de España a Bruselas como primer documento en esa larga carrera por los fondos europeos, sitúa la Administración Digital y la digitalización de la sociedad como uno de los grandes retos, aunque sin concreción alguna.
Sin embargo, frente a ese deslumbrante escenario general, al que se une una más que evidente autocomplacencia por parte del sector público a la hora de sobreestimar su papel en la crisis Covid19, lo cierto es que la pandemia ha dejado al descubierto un amplio catálogo de deficiencias y patologías en el funcionamiento de la arquitectura digital de las Administraciones Públicas españolas, si bien con diferencias notables entre aquellas que tenían un grado algo mayor de digitalización y otras muchas que ofrecían innumerables carencias.
Y lo importante ahora es que esas debilidades han terminado por afectar seriamente a la ciudadanía, al menos a parte de ella, principalmente a quienes engrosan lo que se ha venido en denominar como colectivos vulnerables, pero la afectación, en verdad, ha ido mucho más allá de ese ámbito, alcanzando a otro tipo de ciudadanía que, en principio, se ha visto arrastrada por una forma de actuar de la Administración Pública que, cuando menos, ha generado notable desconcierto por el abandono al que ha sometido a una población en uno de los momentos más críticos e inciertos de su existencia.
Dejemos de lado el confinamiento duro, que tal vez haya que volver a él y veremos si realmente hemos aprendido algo, que todo hace presumir que no. El cierre a cal y canto de la Administración Pública, salvo un perímetro estrecho de servicios esenciales, que cada nivel de gobierno definió en su alcance, dejó sin prestar muchos servicios básicos de atención presencial a buena parte de la ciudadanía. La excusa formal era la protección de los funcionarios y empleados públicos, junto con el confinamiento severo (evitar contactos), pero la realidad fue mucho más cruda para quienes, a pesar de la suspensión de los procedimientos administrativos, tuvieron que hacer frente a la solicitud de algún tipo de información, prestación o ayuda, puesto que, de repente, se encontraron con unas reglas del juego alteradas por completo. No deja de ser paradójico que, salvo los servicios esenciales, fueran los trabajadores del sector privado con menor estabilidad laboral y peores rentas los que aguantaran la prestación de las algunas de las actividades existenciales a la ciudadanía.
La fuerte impronta de la Administración digital en estos últimos años, y mucho más en los que vendrán, tal vez nos ha hecho olvidar la función existencial del servicio civil. La ciudadanía, más aún en tiempos tan convulsos y complejos como los actuales, requiere atención, cuidado, comprensión y empatía. Y para muchos colectivos, frecuentemente los más debilitados o vulnerables, esa atención no puede vehicularse a través de medios telemáticos. Es una ficción estúpida decir que la pantalla nos ofrece los mismos servicios que las personas de carne y hueso. Muchas de esas personas que demandan atención ciudadana ni tienen medios tecnológicos y, cuando los tienen, carecen en muchos casos de competencias digitales para activarlos adecuadamente y relacionarse electrónicamente con la Administración. Pero eso también le pasa a un buen número de ciudadanos, que cuando deben tramitar solicitudes o realizar algún tipo de procedimientos con las Administraciones Públicas se encuentran con plataformas indigestas, nada intuitivas, que muchas veces se bloquean y otras sencillamente no funcionan adecuadamente. El Índice de la Economía y las Sociedades Digitales (DESI 2020) sigue identificando como una de nuestras mayores debilidades la falta de competencias tecnológicas o digitales, no sólo entre la ciudadanía, sino lo que es peor esos déficits también existen en las Administraciones Públicas (con plantillas diez años más envejecidas que la media de la población).
Cada nivel administrativo tiene, por lo común, sus propias plataformas tecnológicas/digitales a las que el ciudadano debe adaptarse, en no pocos casos de forma individualizada sin asistencia de ningún tipo. El tránsito por varias de ellas sume en el desconcierto o en la desesperación a los usuarios. Quien tiene recursos contrata los servicios de un gestor, asesor, informático o de cualquier profesional que le realice esas gestiones telemáticas a las que está obligado de iure o, tras la pandemia, de facto. Quien no los tiene se busca la vida, acude a los amigos o familiares, o al locutorio más cercano (que, en no pocos casos, se convirtió durante la primera ola de la pandemia en la oficina administrativa alternativa; dado que las Administraciones Públicas estaban cerradas a cal y canto). No es sorprendente que, durante el primer confinamiento, los servicios sociales de muchos ayuntamientos fueran la Administración que atendió a la ciudadanía en demanda de todo tipo de servicios o gestiones, ajenas muchas veces a su competencia. El resto de los funcionarios estaban confinados, por tanto, ausentes. Y la atención telefónica no funcionó en gran parte de los casos.
Pero siendo lo anterior importante, aún lo es mucho más la perversión normativa que esta crisis Covid19 ha generado en el ámbito de la tradicionalmente denominada Administración electrónica y en los servicios a la ciudadanía. Quizás, la impronta predominantemente tecnológica de la reforma administrativa de 2015 (leyes 39 y 40), nos ha hecho olvidar lo esencial, que no es otra cosa que la necesidad existencial o la razón de ser de la Administración Pública no es otra que servir y atender a la ciudadanía. Los ciudadanos, salvo quienes están obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración, tienen un derecho a ser atendidos presencialmente; por tanto, físicamente, y no solo a través de la fría pantalla. Se alegará frente a lo anterior que, el contexto de la pandemia exigía un confinamiento duro, también de los empleados públicos, y que estos “teletrabajaron” (unos sí, otros menos y algunos nada), pero la clave de bóveda de ese período (que en buena medida se ha extendido temporalmente hasta nuestros días y tendrá consecuencias obvias en las subsiguientes oleadas de la pandemia) es que se han alterado radicalmente las bases normativas establecidas en la propia normativa vigente, puesto que, tal como decía, se obligó de facto a la ciudadanía (y, en parte, todavía se está haciendo a través del polémico sistema de cita previa) a relacionarse electrónicamente con la Administración por medios telemáticos, cuando tales personas no estaban obligadas a ello. Las consecuencias que tuvo esa perturbación radical del marco jurídico aún están por determinar, pero parece obvio que tal sistema de relación, a pesar de la retórica gubernamental, dejó mucha gente atrás (esto es, hubo muchos colectivos y personas, y las sigue habiendo, que no han podido tramitar en plazo sus ayudas, prestaciones, subvenciones o demandar la información debida), puesto que las Administraciones Públicas han sido absolutamente incapaces de cumplir las obligaciones legales de asistencia en el uso de medios electrónicos que debe prestar la Administración Pública, al menos a las personas físicas no obligadas a relacionarse por tales medios (artículo 12 LPAC). Nada se hizo durante el período de confinamiento duro y nada se ha hecho durante la etapa de desescalada ni tampoco cuando la segunda ola está golpeando con fuerza especialmente a los colectivos más vulnerables (a personas que están en pobreza extrema o en bolsas de pobreza, ancianos sin medios ni recursos tecnológicos, mayores sin competencias digitales, familias monoparentales sin medios, menores desprotegidos, mujeres vulnerables, desempleados sin prestación), pero los círculos de vulnerabilidad conforme los zarpazos de la crisis se van haciendo más duros se extienden a otros colectivos que aparentemente estaban fuera de sus efectos (autónomos, clases medias, desempleados con prestaciones bajas, etc.). La desatención de la asistencia telemática a la ciudadanía ha sido total, precisamente cuando más lo necesitaba, pues se les impuso prácticamente (o de forma predominante) la relación telemática. Aun hoy en día realizar muchos trámites en oficinas públicas o registros administrativos requieren cita previa, algo que es muy discutible desde el punto de vista de la legalidad sobre todo cuando está pronto al vencimiento un plazo administrativo, pues la obtención de esa “cita previa” se convierte en muchos casos en misión imposible porque se ha de tramitar electrónicamente (y se bloquea el sistema o no hay fechas disponibles) y si se gestiona telefónicamente simple y llanamente nadie contesta.
Este cuadro descrito no ha mejorado con el paso del tiempo. Cuando esto se escribe, finales de octubre, la cuestión sigue más o menos en los mismos términos. La Seguridad Social colapsada, tanto por la tramitación del IMV como de las pensiones, el SEPE reventado y otros muchos servicios públicos con un funcionamiento irregular o muy deficiente. Las Administraciones Públicas han mostrado su cara menos amable hacia una ciudadanía que demandaba atención y servicios, recibiendo por respuesta oficinas colapsadas (muchas veces por la inexistencia de personal y la incapacidad de reasignar efectivos, otras por el disfrute de vacaciones mal planificadas y las más por un sistema arbitrario de cita previa sin amparo legal alguno). La atención por el canal telefónico tampoco fue ni está siendo la apropiada. En no pocas ocasiones suenan los teléfonos sin que nadie responda. Los reportajes en los medios de comunicación son cada vez más elocuentes y se multiplican por doquier: se denuncia el colapso, la desatención ciudadana y el más puro desprecio a los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración Pública.
La Administración digital ha suplido algo esas carencias allí donde ha estado mínimamente bien implantada. No así donde las debilidades del sistema siguen siendo manifiestas. Pero la brecha digital es aún un fenómeno demasiado asentado en nuestro país como para olvidar que en el ADN de la Administración Pública la atención y la correcta prestación de servicios a la ciudadanía es su única razón de ser.
Ciertamente, el Plan España Digital 2025 presta atención especial en distintos pasajes a la necesidad de “cerrar las diferentes brechas digitales que se han ensanchado en los últimos años”. Pero, aparte de la retórica habitual de este tipo de documentos, en nada se concretan medidas vinculadas con la mejora o fortalecimiento de la atención telemática a la ciudadanía, que será probablemente una de las claves para hacer más próxima la Administración digital a las personas, ya que las oficinas públicas deberían tener espacio específicos dedicados a esas finalidades (sean en los servicios de atención a la ciudadanía o en otros ámbitos), así como sobre todo personal de atención que facilitara ese tipo de trámites y asistiera permanentemente a la ciudadanía, aparte de un servicio 24 horas de soporte telefónico o telemático.
Sin duda las medidas que propone el Plan de mejora de la conectividad o de la App factory para el desarrollo de servicios personalizados a la ciudadanía a través de la actualización de la carpeta ciudadana o de la accesibilidad multiplataforma de los servicios públicos, mediante el tránsito hacia sistemas de identificación y firma más sencillos y de fácil manejo, pueden ser pasos en la buena dirección. Pero siguen marcados por una concepción instrumental de la tecnología que parece querer imponerse como un deber (discutible) de la ciudadanía: ¿cabe, en efecto, obligar a que la ciudadanía deba disponer siempre y en todo caso de teléfonos inteligentes?; ¿a través de qué medio o norma se puede exigir esa obligación?
Las ayudas y préstamos de los fondos Next Generation deben servir, sin duda, para mejorar “el tendido electrónico” de las Administraciones Públicas y sus propios servicios endógenos (registros y archivos electrónicos, sistemas de interoperabilidad, competencias digitales, etc.), pero también deben impulsarse proyectos que tengan como función principal acompañar a la ciudadanía en ese largo y complejo proceso de digitalización que ayude a mejorar los servicios públicos que aquella recibe, también por medios telemáticos, desarrollar sus competencias digitales, suplirle y asesorarle efectivamente cuando ello sea necesario, así como garantizar que esa dimensión exógena de la digitalización, muy conectada con la Gobernanza digital, sea realmente un logro y no el actual fracaso que la crisis Covid19 ha acreditado sobradamente.
El proceso de digitalización por muy acelerado que sea debe armonizarse adecuadamente con la pervivencia de un derecho de la ciudadanía a relacionarse presencialmente, de forma física o, si se prefiere, mediante el papel con la Administración. Tal vez, este último punto es el que mejor puede superarse, pues en verdad la Administración electrónica ha tenido siempre como finalidad real la supresión del papel (papel 0), pero no tenía como objeto -al menos nunca se ha expresado de este modo transformar radicalmente la atención ciudadana eliminando la presencialidad o la visibilidad física de quienes sirven e informan a la ciudadanía, pues la hierática y a veces oscura pantalla no puede dar el calor que la relación personal y la atención física muchas veces demanda, sobre todo entre aquellas personas que no sólo buscan presentar una solicitud, tramitar un recurso o demandar una certificación o licencia, sino que quieren sentir que detrás del mostrador hay personas que escuchan, ayudan y, cuando es necesario, empatizan. La crisis Covid19 tal vez nos ha hecho olvidar lo esencial. Y, como tal, procede volver a lo importante, sin perjuicio de que en ese viaje la tecnología será ya de forma inevitable un necesario compañero de viaje, pero que habrá de garantizar que no deje a nadie en el apeadero, pues los avances tecnológicos serán cualitativos, los recursos tecnológicos cada vez más cambiantes y en constante transformación (lo que exigirá recursos económicos para estar à la page) y, con toda probabilidad, si no se remedia adecuadamente (con medidas positivas o de fomento) mucha gente -a pesar de lo que diga la Agenda 2030- corre el riesgo de quedarse definitivamente atrás. Pero esta vez el descuelgue tecnológico puede ser para siempre. De ahí la enorme importancia del papel asistencial, también en el campo telemático, de la Administración Pública. Una línea de actuación pública que, salvo algunas iniciativas puntuales de determinados ayuntamientos, aún está en pañales. Habrá que afrontarla.
(*) La presente entrada representa la contribución que, por parte del autor, se ha remitido al “Observatorio de la transformación digital del sector público” de la cátedra PAGODA de la Universidad de Valencia para su ulterior difusión, en su caso. Agradezco a los profesores Lorenzo Cotino, Joaquín Martín Cubas y Jorge Castellanos, coordinadores de tal Observatorio, la amabilidad que han tenido en invitarme a participar en ese proyecto.
Dr. consultor institucional y Catedrático (acr.) de Derecho constitucional de la Universidad de Barcelona
