Integrando la Inteligencia Artificial en la Administración
Miren Sarasíbar Iriarte
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad Pública de Navarra
- La inteligencia artificial en los servicios públicos.
Hasta ahora, la presencia de la inteligencia artificial en el ámbito jurídico ha sido en la informática jurídica documental (forma electrónica de los documentos) y en la informática jurídica decisional (elaboración electrónica de los actos). Y parece que esta manera de actuar es la que debe existir cuando nos referimos a la Administración pública en el ejercicio de su potestad de autoridad ya que no se concibe relegar esas funciones a la inteligencia artificial y si interviene de alguna manera, el control y supervisión por parte del ser humano debe ser absoluta.
Esta forma de automatización ha sido utilizada en el ámbito de la Administración fundamentalmente para agilizar procesos masivos y complejos como, por ejemplo, la corrección de pruebas de oposiciones o los cálculos requeridos para la imposición de sanciones. De esta manera, se mejora la eficiencia ya que se aminoran o eliminan los errores que un ser humano pudiera realizar y, en consecuencia, se asegura también la imparcialidad, ya que la máquina no sabe si el examen de una oposición es de una persona u otra.
Si la inteligencia artificial se incorpora en la Administración pública se entiende que, dentro del abanico de medios y actividades que realizar, parece que en el desempeño de determinados servicios públicos es donde puede tener un desarrollo adecuado sin descuidarse, por supuesto, el respeto a los principios de transparencia, igualdad y no discriminación. Es más, debe ser una exigencia que se debe seguir respetando en todo caso. Es decir, la finalidad última de la Administración pública de alcanzar el interés general en todas sus actuaciones debe permanecer intacto incluso en el caso de que interfiera la inteligencia artificial. Por el hecho de que un robot sea el encargado de materializar determinada actuación que, en otro momento, la realizó una persona física, no puede suponer un peor servicio o de peor calidad. La calidad del servicio y la finalidad deben ser las mismas
Y las garantías del particular frente a la Administración también deben preservarse. Las garantías jurídicas tienen por objeto la defensa de los derechos e intereses legítimos de los particulares y son puestas en movimiento a instancia de los interesados, pudiendo exigirse incluso responsabilidades no sólo a los administradores, sino de carácter civil a la Administración, aunque en definitiva salga también ésta gananciosa con la restauración de orden jurídico perturbado. Comprenden dos aspectos, por un lado, la exigencia de que se proporcione a la Administración un régimen para su actuación, señalando los requisitos de forma, trámites y procedimientos de los actos administrativos, y por otro, el establecimiento de los modos de fiscalizar los actos administrativos. Pero la tutela en este segundo aspecto puede serlo en garantías que se basan en la jerarquía administrativa, como el procedimiento administrativo o en la relación de una fiscalización de los actos administrativos por órganos extraños a la Administración, como es el procedimiento jurisdiccional.
La única diferencia es el modo de materializar dicha actividad y más en concreto, el sujeto encargado de realizarla, pero el resto debe ser inalterable. Además, la condición del interesado debe protegerse en todo momento ya que la Administración siempre va un paso por delante del sujeto. El Estado de Derecho sólo tiene sentido si situamos al sujeto, a la persona, como centro y fundamento de todo el Derecho. El Estado y, en consecuencia, la Administración, está al servicio del ciudadano, esa es su función. Si la Administración pierde de vista al sujeto como destinatario de todas sus actuaciones, el Estado de Derecho se destruye.
Las garantías del particular ante la Administración deben quedar preservadas en todo caso con independencia de quien sea el actor que materialice las actuaciones, sea una persona física o persona artificial.
2. ¿El fin del silencio administrativo?
¿Existirán los casos de silencio administrativo si la actuación es realizada por un robot? Si el robot está programado para decidir determinada cuestión en un plazo concreto, no parece que se pueda plantear la no actuación de la Administración a través del robot, salvo que exista un supuesto de error en la programación o en el funcionamiento, pero eso no es el silencio administrativo como lo entendemos en la actualidad.
Podría ser la ocasión de valorar el sentido del silencio administrativo y su concepción como garantía de particular ante la Administración. Porque el silencio administrativo en realidad es un incumplimiento por parte de la Administración de su obligación por resolver, es decir, la Administración tiene un plazo para resolver y concluido el mismo, no dicta resolución. Cuando esa no respuesta es un silencio negativo, el ciudadano entiende que es como si la Administración hubiera dictado una resolución desestimatoria, es decir, como si la Administración le dijera que no a su pretensión. Y es en ese caso, cuando surge la ficción jurídica de crear un acto ficticio con el objetivo de que el ciudadano tenga una base o soporte sobre el que fundamentar su recurso.
En consecuencia, ese silencio no es una garantía para las personas, es un remedio, permítaseme la expresión, para la Administración, ya que se le permite a la Administración no cumplir con su obligación, puesto que la garantía o el derecho que tiene la persona es que la Administración instruya y resuelva el procedimiento y se pronuncie sobre si procede o no.
Ahora, con la incorporación de la inteligencia artificial en la Administración, puede ser la oportunidad para suprimir esta figura tan criticada en nuestra disciplina. El legislador la concibe como algo positivo para el ciudadano afectado por la actuación de la Administración, pero en realidad se trata de una herramienta que justifica o perdona los retrasos de la Administración. Lo que considero es que no debe normalizarse esta vía del silencio ya que lo que debe ser es que la Administración resuelva en plazo.
La vigente Ley de Procedimiento dio un paso adelante en lo que respecta a la regulación del silencio administrativo ya que ahora el interesado en recurrir un silencio negativo en vía administrativa ya no tiene el plazo de 3 meses que tenía con la LRJPAC (en el caso del recurso de alzada, “si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo” (art. 122.1) y en el caso del recurso de reposición, “si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto” (art. 124.1).
Y esto parece que es ventajoso para el interesado ya que hasta ahora como la Administración tiene la obligación de resolver y notificar, lo decisivo era la notificación ya que, a partir de ese momento, el interesado podía recurrir. Y en caso de silencio, desde que éste tuviera efectos. En esos casos, parece que tenía que ser el recurrente quien determinara el momento en el que quería hacer efectivo el juego del silencio administrativo siempre que la Administración no resolviera. De esa manera, parece que se cumplía el principio de tutela judicial efectiva.
Con la regulación actual, parece que el legislador ha recapacitado y ha suprimido el obstáculo procesal de cumplir un determinado plazo para impugnar el silencio negativo. Y el empeño del legislador debiera ser el que la Administración resuelva en cada procedimiento, incluso obviando la regulación del silencio como forma de terminación del procedimiento administrativo. Sí que el legislador ha dedicado un precepto a la obligación de resolver por parte de la Administración en el artículo 21, pero resulta una obligación leve ya que no se prevé ningún tipo de consecuencia si no la cumple.
En el artículo 53, el legislador ha perdido la oportunidad de incorporar como un derecho del interesado en el procedimiento administrativo, el derecho a que la Administración resuelva todos los procedimientos que se inicien, bien a instancia del sujeto o bien por propia voluntad de la Administración. No sólo que instruya el procedimiento dando cumplimiento al principio de impulsión de oficio, sino que, una vez realizados los actos de instrucción, dicte una resolución.
Por lo tanto, tras ese paso adelante que dio la Ley 39/2015, podemos seguir avanzando en esa misma dirección con la incorporación de la inteligencia artificial en el sector de la Administración pública y, de esa manera, la resolución final que dicte la Administración utilizando un algoritmo puede dictarse en plazo, sin que quepa la posibilidad de un retraso con el consecuente perjuicio para el sujeto destinatario de la misma. Si el algoritmo está correctamente fijado y programado, no tiene por qué haber ningún retraso en la resolución del caso en cuestión y, por lo tanto, se evitarían los perjuicios que dicho silencio ocasiona a los interesados.
- . La inteligencia artificial: ¿un bien para todas las Administraciones?
Comienzo con esta pregunta: ¿todas las organizaciones pueden utilizar inteligencia artificial o necesitan tener presupuesto e infraestructuras determinadas? ¿Cualquier entidad pequeña puede plantearse la incorporación de la inteligencia artificial en su organización? ¿O se crearán grados y niveles de Administraciones, unas poderosas y modernas donde se de este tipo de servicios y otras, seguro que serán las pequeñas, de las entidades locales, por ejemplo, donde ni se plantean esta novedad? O, por el contrario, ¿se va a obligar a que todas las Administraciones con independencia de su presupuesto e infraestructura tenga la obligación de adaptarse a esta nueva realidad? Si su presupuesto no puede asumirlo, ¿está prevista una política de fomento para incentivar a las Administraciones a su implantación? Aquí se plantea un problema claro que es la posible diferencia de trato de unos ciudadanos respecto de otros en los casos en que unos sean destinatarios de una actuación realizada por una persona física y otros que sean destinatarios de una actuación realizada por un robot. No se puede calificar una y otra, si será mejor o no, pero es evidente que desde luego son distintas. Y, obviamente, no procede que haya Administraciones de primera y de segunda.
Evidentemente, este ámbito de la inteligencia artificial requiere una formación para el personal al servicio de la Administración ya que supone novedades muy importantes y con gran complejidad. Por efecto de la IA, aparecerán nuevos puestos de trabajo y funciones, algunos de los cuales son difíciles, o incluso imposibles, de predecir. Otros por el contrario quedarán suprimidos. Aunque en este momento resulta difícil cuantificar con exactitud la repercusión que tendrá la IA en el empleo, la necesidad de actuar es evidente.
- El derecho a decidir sobre la intervención de la inteligencia artificial.
Me surge de nuevo otra pregunta, ¿debe haber ámbitos o sectores de la Administración excluidos de la inteligencia artificial? ¿Debe haber reservas respecto de determinadas actuaciones que sólo sean fruto de decisiones humanas? ¿El ciudadano tiene el derecho a que la decisión sea únicamente humana? ¿Puede elegir entre actuación humana o inteligencia artificial?
Son interrogantes que hay que analizar correctamente y ver sus consecuencias ya que no es un tema accesorio, puesto que no se trata de la elección de que el ciudadano elija que la Administración en determinado procedimiento utilice la vía electrónica en lugar de la notificación personal. Que un determinado servicio lo haga una persona física o que lo haga un robot o persona artificial indudablemente es muy distinto.
Desde luego, debe quedar claro el procedimiento administrativo que debe existir cuando sea un algoritmo el que realice la actuación concreta ya que, como es sabido, constituye otra de las garantías esenciales del ciudadano respecto a la Administración. El procedimiento administrativo se constituye como el cauce formal a través del cual se formaliza y concreta la actuación de la Administración respecto de un asunto concreto. Y supone para la Administración una obligación ya que, sin ese procedimiento, no puede dictar una resolución ya que sería nula de pleno derecho. Y desde el punto de vista del ciudadano, la existencia de este procedimiento supone que desde que se inicia el mismo, por iniciativa del sujeto o por voluntad de la Administración, tiene diferentes momentos o trámites para ejercitar su derecho a la defensa mediante la presentación de alegaciones, proposición de prueba, trámite de vista y audiencia, etc.
El procedimiento administrativo opera como garantía de legalidad ya que la base de la seguridad jurídica, en base al artículo 9.3 de la Constitución es el procedimiento. Toda modificación en una norma o una actuación administrativa es posible pero sólo si se lleva a cabo cumpliendo y respetando un procedimiento en el que se materialicen los trámites que se llevan a cabo y que son sólo esos los que se van a realizar. De otra forma, se produciría una clara inseguridad jurídica. Lo que preserva de la arbitrariedad es la observancia de las formas. Y esto es básico, no da lugar a interpretaciones.
Que haya o no espacios reservados al sujeto humano o que el sujeto pueda elegir entre que sea un sujeto quien realice determinada actuación administrativa o sea un robot son cuestiones a debatir o por lo menos a valorar. Pero otra cosa bien distinta es que se cuestione la existencia de un procedimiento administrativo con sus fases y trámites variados por el hecho de que intervenga un algoritmo. Eso es incuestionable.
- Conclusión final.
En la actualidad, parece que la inteligencia artificial se concibe como complemento o instrumento de ayuda al ser humano, no como sustituto del mismo y, por ello, se insiste tanto en que el ser humano tenga el control y las herramientas para supervisar a esas máquinas inteligentes. Considero que se debe buscar el modo para armonizar y equilibrar el uso de la inteligencia artificial en nuestra sociedad y entenderla como una ayuda y no como un peligro.
Se ve, en consecuencia, que son muchas las incógnitas y alternativas en este ámbito de la inteligencia artificial, pero está claro que hay que regular esta nueva realidad y su régimen jurídico para que constituya una realidad positiva para todos, útil y controlada. La incorporación de la inteligencia artificial en la Administración pública también supone incertidumbre e inseguridades ya que debe existir normativa que lo regule y la existente debe adaptarse a esta nueva realidad, empezando por nuestra Ley sobre procedimiento administrativo. Considero imprescindible que se respeten en todo caso las garantías del particular ante la Administración y puede que algunas figuras clásicas del Derecho Administrativo, como el silencio administrativo, tiendan a desaparecer o se cuestione su sentido con la incorporación de la inteligencia artificial en la Administración.
El Derecho Administrativo debe adecuarse a esta nueva realidad y contemplar la inteligencia artificial como una ayuda para mejorar la gestión de los servicios y, en definitiva, para lograr mejor su objetivo último, que es el interés general.
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad Pública de Navarra
