Gobierno de los datos, de la norma a la práctica: el gobierno de los datos en la Administración de la Generalidad de Cataluña.
Parte 2
Josep Maria Flores Juanpere
Jefe del Área de Impulso de la Mejora de los Servicios Digitales
- Bases normativas del gobierno del dato en la Generalidad de Cataluña
- Ya tenemos norma... ¿y ahora qué?
- Dando valor desde los primeros meses
- Ética desde del primer día
- Bases normativas del gobierno de los datos en la Generalidad de Cataluña
Se dice que los datos son el petróleo del siglo XXI. Pero siguiendo la conocida metáfora, para llenar con sin plomo 95 el depósito de mi coche no basta con que haya mucho petróleo, sino que se requiere tecnología, organización y estándares para llevarlo en forma adecuada hasta la gasolinera más cercana. Lo mismo pasa con los datos: aunque en una Administración haya muchísimos, se necesitan organización y estándares para poder aprovecharlos para mejorar los servicios prestados a la ciudadanía. Y esto es el gobierno del dato.
En la Generalidad hemos iniciado el camino del gobierno del dato con el Decreto 76/2020, de 4 de agosto, de Administración Digital, que dedica justamente su primer capítulo la regulación del gobierno del dato. En él se han definido, entre otros:
- Un modelo de gobierno de los datos, que establece conceptos comunes.
- Un protocolo de gobierno de los datos, que desarrollará el modelo en sus distintos ejes estableciendo roles y responsabilidades, y para el cual se establece el mecanismo de aprobación.
- Varios mecanismos de intercambio de datos, y la forma en qué se regularán.
No me extiendo más sobre los aspectos jurídicos del gobierno de los datos, puesto que han sido desarrollados ampliamente por mi compañera Ruth Molina en la primera parte de esta contribución, de la cual os recomiendo su lectura.
- Ya tenemos norma... ¿y ahora qué?
Una vez que la norma básica está aprobada, sólo se ha iniciado un largo camino hasta que el gobierno de los datos pueda hacer realidad su potencial para resolver problemas prácticos y dar valor a la ciudadanía.
Para recorrer ese camino hay que poner en marcha un equipo, que debe tener:
- Un perfil mixto, tanto por disciplina (tecnológica y funcional, con soporte jurídico) como por origen: debe contener expertos externos en gobierno del dato, así como personal de la Administración que conozca qué datos hay y sepa recorrer la organización para implantar el gobierno en toda su extensión.
- Capacidad de toma de decisiones, para lo cual necesita un nivel jerárquico significativo y un apoyo político muy claro.
- Y mucho tiempo por delante, ya que se trata de una línea de actuación de muy largo recorrido hasta su implantación plena, y que a partir de ella de hecho no finaliza nunca.
En el caso de la Generalidad, este equipo ha empezado a desarrollar el protocolo de gobierno de los datos, que contiene:
- Los principios y la estrategia del gobierno de los datos.
- Los diferentes roles y responsabilidades, tanto a nivel central como en cada departamento, así como la estructura de comités para la toma de decisiones. Aun cuando estos elementos organizativos aún no han sido aprobados, se han designado ya referentes departamentales de gobierno de los datos, y se han activado grupos de trabajo tanto a nivel interdepartamental como de órganos transversales, entre otras cosas para poder con-crear este protocolo.
- La definición de cada uno de los ámbitos en los que intervendrá el gobierno de los datos; en la Generalidad hemos empezado a trabajar estos:
- Arquitectura y modelo de datos, cuyo objetivo es determinar una estructura conceptual de los datos y una ubicación tecnológica que facilite su reutilización.
- Metadatos, o etiquetas asociadas a cada dato (qué significa, cómo se ha calculado, quién lo ha modificado…) sin las cuales los datos no tienen valor.
- Seguridad y privacidad, que establece quién tiene que poder acceder a cada dato y modificarlo, y cómo se registran todos esos accesos.
- Calidad, que establece controles para garantizar la fiabilidad de los datos en todo su ciclo de vida, desde la adquisición hasta la eliminación.
- Ética, que la comentaremos al final del artículo.
- Certificación, que evaluará el nivel de implantación del gobierno del dato en todas las unidades y sistemas de la organización.
El desarrollo de cada ámbito se vehicula a través de unos documentos más detallados llamados políticas, que están en proceso de redacción.
- Dando valor desde los primeros meses
El gobierno de los datos sea un trayecto de largo recorrido, pero no puede esperar a dar resultados al final del proceso. Un enfoque confortable para su despliegue sería el que en informática se llama “desarrollo en cascada”: primero lo diseñamos todo, y cuando lo tengamos todo claro, lo ponemos en marcha. Pero ese enfoque no es viable en gobierno del dato en una Administración, precisamente por la excesiva duración del proceso. Aunque el impulso inicial del proyecto haya partido de un sponsor político que lo tenga muy claro, en las instituciones democráticas los liderazgos cambian periódicamente, y un nuevo liderazgo querrá ver comparar los beneficios que haya arrojado la línea de trabajo con sus costes, que si el proyecto es suficientemente ambicioso, serán significativos.
Esa necesidad de justificar el valor producido no se limita a las eventualidades del ciclo político, sino que domina también el día a día del gobierno del dato. Gobernar datos significa en el fondo decir a departamentos y unidades que hagan las cosas de otra manera y por lo tanto que asuman costes. Por lo tanto, el equipo impulsor del gobierno de los datos tiene que estar preparado para responder de forma convincente a la pregunta inevitable de las unidades afectadas: “¿qué vamos a ganar haciendo ahora este cambio, que justifique el tiempo y dinero que vamos a tener que dedicarle?”. Volviendo a la jerga informática, el gobierno del dato tiene que trabajar parcialmente con una metodología ágil.
En la Generalidad hemos identificado tres temas en los que el gobierno de los datos va a tener que producir resultados prácticos rápidos (y ya ha empezado a darlos), en paralelo con el esfuerzo de construcción de todo el edificio formado por el protocolo y sus políticas.
3.1) Datos de referencia
Los datos de referencia son listas de uso habitual, es decir, conjuntos de valores posibles para campos de los procedimientos de la Administración: la lista de países, de idiomas, de estados civiles…
Si estas listas no están gobernadas, se producen perjuicios directos sobre la ciudadanía. Para una persona que tenga una nacionalidad, un municipio o una situación administrativa de reciente creación, es frecuente que ante muchas instancias administrativas encuentre que su situación no está contemplada, lo cual le va a dificultar el acceso al servicio. Otro tipo de perjuicios, indirectos, son la pérdida de oportunidad de generar conocimiento mediante analítica, cuando diferentes órganos utilizan diferentes listas o codificaciones para un mismo dato de referencia: no podríamos saber cuántas de las solicitudes presentadas ante órganos diferentes corresponden a una misma actividad económica, si no utilizasen la misma codificación de actividades económicas.
Abordar el gobierno de los datos de referencia es prioritario, para evitar estos problemas, y porque es relativamente fácil conseguirlo, generando lo que en jerga estratégica se conoce como quick win, un éxito rápido que dará credibilidad al proyecto para conseguir éxitos más difíciles. Para hacerlo, tan solo es necesario:
- Identificar listas de uso habitual.
- Identificar la institución u órgano competente para cada una.
- Confirmar los valores y códigos de la lista.
- Publicarla en un repositorio de referencia para toda la Administración.
- Conseguir que se usen para todas las necesidades futuras, y que sustituyan (y esto es lo más costoso) a todas las listas no conformes actualmente implantadas.
3.2) Datos básicos de persona física
Hay mucho petróleo en la Tierra, pero solo son comercialmente aprovechables los yacimientos suficientemente concentrados y accesibles. De forma similar, en una Administración el gobierno de los datos consigue sus máximos beneficios cuando se aplica a los mayores “yacimientos de datos”, que son los datos comunes o básicos de personas físicas y jurídicas y, en menor medida, de inmuebles y vehículos. Son lo que se conoce como “registros base”, y constituyen la base de un sistema administrativo y estadístico moderno, en un modelo especialmente desarrollado en los países escandinavos.
Administrativamente, una persona es:
- Un nombre y unos apellidos. Pero en un contexto intercultural, ¿dónde ponemos el middle name o el apellido de soltera?
- Un NIF o un NIE. Pero ¿qué hacemos con los menores o los extranjeros no residentes, o con los cambios de número identificador por residencia, nacionalización o edad?
- Una dirección postal, un teléfono y una dirección electrónica… o varias? ¿Cuántas? ¿Para qué cada una? ¿Sólo para un expediente, o para todos los trámites relacionados con su actividad económica, o para todos? ¿Podemos enviarle notificaciones administrativas, o sólo comunicaciones? ¿Podemos no enviarle correos postales?
Cada nuevo sistema de información es una oportunidad de inventar una respuesta nueva al mismo problema; hay que evitarlo, proporcionando un estándar corporativo que evite que cada departamento esté inventando la rueda, y que permita cruzar datos de todas las actuaciones administrativas realizadas sobre una misma persona.
3.3) Intercambio de datos en entornos cerrados
Un tercer problema que hay que apresurarse a resolver es el del intercambio de datos dentro de la misma administración. Teóricamente tendría que ser más difícil el intercambio con otras administraciones, pero éste queda relativamente bien resuelto mediante el sistema de interoperabilidad proporcionado por las plataformas de intermediación de datos. En cambio, una Administración puede tener, dispersos a lo largo de su organigrama, todos los datos necesarios para otorgar proactivamente la condición de familia numerosa, o para detectar qué nuevo alumno sufrirá de parámetros de vulnerabilidad que hay que tener en cuenta en la asignación de centro escolar, y contar con una flamante plataforma de datos, con capacidades de analítica avanzada e inteligencia artificial, como las que muchas Administraciones están licitando a cargo de los fondos europeos, y aun así seguir sin cruzar los datos, si las unidades que los custodian no ven seguridad jurídica en cederlos a un espacio que no controlan.
Es por lo tanto fundamental que todas las Administraciones que están invirtiendo en tecnología para la analítica de datos se doten también de un estándar interno que dé seguridad a las unidades, respecto de cuándo y cómo se pueden y deben depositar datos en estas plataformas, quién va a poder consultarlos y con qué legitimación. En ese sentido, es clave también establecer mecanismos centralizados que devuelva al ciudadano el control sobre sus datos y qué se hace con ellos, un camino que en la Generalidad hemos iniciado con el Registro de consentimientos de servicios proactivos y personalizados, habilitado por el mencionado Decreto 76/2020 y que ya está en funcionamiento, accesible a través del Área privada ciudadana bajo la forma de una funcionalidad de subscripciones a dichos servicios.
- Ética desde el primer día
El gobierno de los datos es una disciplina nacida de un entorno empresarial, con una visión técnica centrada en la búsqueda de la eficiencia y la eficacia, para conseguir para la organización el máximo rendimiento de los datos de que se disponen, sin preguntarse si su uso beneficia o perjudica al conjunto de la sociedad o a algún colectivo. Pero determinados usos avanzados de los datos, tanto por parte de empresas como de gobiernos, están suscitando un rechazo social creciente y en muchos casos probablemente justificado, por lo cual el concepto de gobierno de los datos se está ampliando para incluir la visión ética, determinando qué hay que hacer y qué no hay que hacer con los datos para sacarles el máximo provecho en hacer bien y no mal, y para que el uso de esos datos sea merecedor de confianza.
Abordar la ética de los datos es urgente para una Administración que emprenda usos avanzados de los datos, tanto para evitar causar daños sobre la sociedad, como para evitar los daños que un uso mal planteado o simplemente mal comunicado pueden producir sobre la reputación de la institución y de esos usos avanzados, dejando una tierra quemada que impida la implantación de otros usos avanzados que pudieran ser beneficiosos.
La ética de los datos es un terreno complejo pero fácil de iniciar, aunque no se puede limitar a declaraciones de principios. La sensibilización es un factor relevante, pero una Administración que quiera evitar usos dañinos de los datos tiene que implantar un conjunto de medidas organizativas en ámbitos como la contratación de tecnología, la formación, el análisis interdisciplinario o la transparencia. En la Generalidad hemos identificado las medidas a aplicar en relación con la implantación de algoritmos, en el Marco de trabajo de ética de los algoritmos.
Jefe del Área de Impulso de la Mejora de los Servicios Digitales
Josep Maria Flores es ingeniero en Electrónica, licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración, además de Máster en Administración de Empresas. Desde 2014 se dedica a la transformación digital de la Administración Pública en la Generalitat de Catalunya donde lidera el desarrollo e implantación de herramientas de Administración digital y de metodologías de mejora de los servicios públicos.
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Ilustración
Por si es de interés tenemos esta infografía, que ilustra la parte de ética de los datos.
