- D. Francisco José Navarro Sanchis
Magistrado del Tribunal Supremo - Dr. Ernesto Eseverri Martínez
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Granada - Dra. Carmen Uriol Egido
Profesora Contratada Doctora. Universidad de Valencia - Dr. Enrique de Miguel Canuto
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Valencia
La responsabilidad patrimonial de la Administración
El derecho a ser indemnizado constituye un sub-derecho del de buena administración. La normativa interna española prevé la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en las Leyes 39/2015 y 40/2015, como correlato de ese derecho a ser indemnizado.
El origen de esa responsabilidad lo encontramos a nivel comunitario en algunas sentencias del TJUE. Sin embargo,enfocando el asunto en el Derecho español, podemos distinguir cronológicamente tres momentos. En primer lugar, la jurisprudencia española a principios del siglo XXI comenzó a pronunciarse sobre este principio, concretamente, en tres sentencias acerca del gravamen sobre el juego. En estas sentencias, la empresa recurrente ejerce ante el Tribunal Supremo la acción de responsabilidad patrimonial y el Alto Tribunal concluye que el principio exige que se reparen los perjuicios que estas han sufrido. En la segunda sentencia, la nota diferencia es que los demás no presentaron recurso y después de conocer la sentencia del gravamen complementario del juego, ejercen la acción de responsabilidad. En este caso, el Tribunal Supremo dice que no es aceptable que el contribuyente deba soportar los efectos negativos de las equivocaciones del poder legislativo, por lo que por economía procesal tiene sentido además reconocer esa posible indemnización. La tercera sentencia, conocida como el Caso Recreativos S.A., hace una distinción importante desde la practicidad: si hay cosa juzgada, no hay otra alternativa que la acción de responsabilidad; mientras que si no hay, se puede instar a la declaración de nulidad de pleno derecho.
Estas resoluciones, en definitiva, constituyeron el sustrato desde el cual se toman las pautas de referencia con las cuales el Tribunal Supremos elabora la responsabilidad patrimonial. Más tarde, en 2015 se aprobó la regulación que constituye hoy en día el régimen jurídico del sector público, en el que se prevé expresamente la responsabilidad patrimonial del legislador.
El último acontecimiento relacionado con este tema es el recurso que presentó la Comisión frente a España, que se resolvió en 2020 declarando contrario al Derecho comunitario la regulación de 2015. En el preámbulo del recurso, el Tribunal concluye la insuficiencia de la vía económico administrativa para reparar los daños ocasionados por parte del Estado.
Existen dos motivos concurrentes de tal declaración. En primer lugar, había una sentencia previa a nivel comunitario que establecía la contrariedad del Derecho interno frente al comunitario. Además, la condición establecida en la Ley 40/2015 es contraria al Derecho de la Unión Europea ya que no se prevé una solución adecuada en cuanto no se recoge la excepción de que no haya un acto administrativo previo. Podríamos establecer dos consecuencias lógicas derivadas de lo establecido por los Tribunales acerca del derecho a la buena administración.
Por un lado, el plazo de prescripción o preclusión de la acción de reclamación era a priori de un año desde la sentencia. Sin embargo, el Tribunal razona que si no se puede exigir una sentencia previa, la publicación de la misma no puede ser el único diez a quo para ejercitar la acción.
Por otro, en relación con la acción de responsabilidad por daño indemnizable, ésta se considera prescrita cuando pasan cinco años desde la publicación de la sentencia. Aquí ocurre lo mismo: la prescripción no puede estar subordinada a que exista una sentencia. A su vez, en una sentencia del Tribunal Supremo, éste afirma que cuando el daño se deriva de un acto administrativo, la producción del daño viene referida a tal acto y ha de entenderse interrumpido ese plazo de prescripción de cinco años.
Finalmente, cabe preguntarnos si se podría pedir un lucro cesante por la vulneración del principio de buena administración. En este sentido, la responsabilidad patrimonial de la Administración no solamente se hace efectiva en una declaración contra la Administración Pública, sino como pretensión accesoria de una solicitud de nulidad. Es decir, en un pleito en el cual entre en juego una actuación de la Administración, cabe que se pueda articular una reclamación de responsabilidad patrimonial de firma accesoria a un proceso cuyo objeto sea la impugnación de un acto administrativo. La reparación de ese daño consistiría en la devolución de lo pagado de más o en la devolución de los intereses de demora, pero no puede descartarse que la devolución de lo pagado indebidamente comprenda otros conceptos, siempre que se acrediten en el proceso los requisitos necesarios.
