- D. Francisco José Navarro Sanchis
Magistrado del Tribunal Supremo - Dr. Ernesto Eseverri Martínez
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Granada - Dra. Carmen Uriol Egido
Profesora Contratada Doctora. Universidad de Valencia - Dr. Enrique de Miguel Canuto
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Valencia
El deber de buena administración
El deber de buena administración se proclama en el artículo 41 de la Carta de Niza del año 2000 y después se convierte con el Tratado de Lisboa en una norma vinculante.
El principio de buena administración, que con el término “administración” se refiere a gestión o tarea, o derecho a una buena administración, desde el punto de vista del ciudadano, es un principio general del Derecho. En el Derecho español ya se consagra formalmente en algunas leyes del sector público y en otras leyes se hace referencia a otros principios o expresiones que conectan con este. La importancia progresivamente mayor de este principio en nuestra jurisprudencia se debe al mecanismo procesal de la casación, que es más permeable y hace que pueda haber consagración de doctrina, por lo que es un mecanismo especial de control al poder administrativo.
Además, debido a la existencia de este principio, podemos decir que está vedada la administración negligente y la corrupción en el ámbito público. El Tribunal Supremo ha dicho que cursa más bien como un “metaprincipio jurídico”, porque es inspirador de otros. Por ello, conlleva los siguientes derechos: derecho a ser oído ante cualquier resolución no favorable, derecho a acceder al expediente completo y certificado, derecho del administrado a reparar el daño, tratar los asuntos de forma imparcial, deber de resolver en un plazo razonable y la obligación de motivar las resoluciones administrativas, entre otros.
Por otro lado, este principio tiene también plasmación constitucional puesto que no es ajeno a él el artículo 106.1 denuestra Carta magna, que propugna el sometimiento de la actuación administrativa a la legalidad, para evitar la desviación de poder.
Donde ha cuajado este principio es en materia tributaria (la mayoría de las sentencias son las relativas a la Sección 2ª de la Sala 3ª). El terreno donde se mueve este principio es en una zona de aparente sombra, porque se da en situaciones donde no se aplican normas claras, en situaciones de discrecionalidad, que es sin duda un concepto jurídico indeterminado, que existe, por ejemplo, cuando hay falta de regulación detallada. Un ejemplo sería cuando se computa el plazo de caducidad pero no se dice qué pasa hasta que se comienza con el proceso.
Los principios son, en primer lugar, fuente del ordenamiento jurídico. Esto significa que la infracción del mismo puede acarrear la nulidad de un acto administrativo. En segundo lugar, se utilizan como elemento interpretativo de normas jurídicas conforme a su naturaleza y esencia. Por ello, podríamos decir que “los principios son el aire que respiran las leyes”.
Este principio conecta con principios como el de buena fe, nadie se puede beneficiar de sus torpezas o incumplimientos normativos, confianza legítima o vinculación a los actos propios. Los principios son en cierto modo inmunes a los cambios normativos. Supraordenado a la relación normativa. Este principio ha tenido cierta aplicación práctica en materia tributaria, como en los dos siguientes casos:
En una sentencia del año 2017, no se tuvieron en cuenta las alegaciones presentadas por correo, que llegaron a tiempo. Pero se hizo una segunda liquidación, fuera del plazo de 12 meses, con lo cual el asunto ya estaba prescrito. En este sentido, no solamente hay un derecho a formular alegaciones, sino de que la Administración Pública tenga en cuenta esas alegaciones para decidir. La sentencia resuelve en aras al principio de objetividad a los intereses generales, pero éste conecta con el principio del que hablamos. Finalmente, podemos concluir que, también relacionado con el ámbito tributario, se debe respetar por parte de la Administración el principio de unidad del procedimiento, con lo cual en un momento posterior no se puede ampliar el objeto del mismo a otro tributo. El procedimiento es único y la sentencia que reflejó esto dictó que si ese principio se aplica, se debe incluir el plazo del procedimiento mismo.
Podemos mencionar ciertas ideas establecidas por el Tribunal Supremo relacionadas con el derecho a una buena administración:
- Este principio, si lo ponemos en conexión con las dilaciones, no basta con que se cumpla un plazo de tiempo parainvocarlo, sino que hay que motivar por qué esa dilación del contribuyente ha impedido al órgano proseguir con sus actuaciones.
- También se ha manifestado que el mencionado principio tiene incidencia absoluta en la regularización íntegra enresoluciones tributarias.
- Por otro lado, podemos poner el ejemplo de la petición de segundo aplazamiento de pago cuando el primero ha sido desestimado. Antes de empezar la vía de apremio, hay que resolver la solicitud de segundo aplazamiento de pago. Relacionado con este tema, el artículo 167 de la Ley General Tributaria dice que el procedimiento ejecutivo se empieza una vez concluido el periodo de pago, salvo cuando exista una petición de aplazamiento de pago. La ley 12/2021 lo corrige y dice que se puede entender iniciado el periodo ejecutivo cuando se pide el segundo aplazamiento, siempre que el primero haya sido denegado. Sin embargo, no dice que la Administración Pública deba empezar el procedimiento de apremio, ya que esto no es lo mismo que que se haya iniciado el periodo ejecutivo.
- Finalmente, en materia de plazos indeterminados, el Tribunal Supremo ha añadido que el principio de buena administración sirve para evitar comportamientos corrosivos por parte de la Administración.
Este principio opera sobre todo sobre la actuación administrativa, porque cuando la Administración está actuando encontra del ciudadano, el interés general consiste en que el Derecho sea aplicado correctamente frente a los mismos. Se trata de un principio que, al no estar previsto en norma positiva, tiene una virtud y un riesgo al mismo tiempo. Podemos considerar que constituye una virtud porque apelando a este principio se logra corregir comportamientos no apropiados de la Administración Pública. Sin embargo, también entraña un riesgo ya que, si abusamos de él, lo podemos llegar a convertir en inservible, con poca eficacia en su aplicación.
Finalmente, podemos concluir con la idea de que el Tribunal Supremo ha recordado a la Administración Tributaria que su finalidad última no es la de recaudar, sino la de aplicar correctamente el ordenamiento jurídico. En palabras del Alto Tribunal, “parece que el afán recaudatorio se ha convertido en el único de la Administración”, con el consiguiente olvido de las garantías y derechos de los contribuyentes.
Cabe señalar que el derecho a una buena administración es un derecho complejo o compuesto, es decir, integrado por una serie de derechos reconocidos constitucional y legalmente. El valor hermenéutico de los derechos fundamentales está reconocido en el art. 10.2 CE, pues éste establece que los tribunales españoles están obligados a respetar estos derechos fundamentales conforme a los tratados sobre la materia suscritos por España. Por otro lado, podemos considerar que este derecho se encuentra implícitamente reconocido en nuestra Constitución realizando una interpretación sistemática de artículos como el 103.1, el 9.3 o el 31.2, puesto que el servicio al interés general, el principio de seguridad jurídica en tanto que principios constitucionalmente establecidos que rigen el actuar de la Administración, constituyen auténticos deberes para la misma, dando lugar la suma de todos ellos al deber de buena administración. Además, la sentencia del Tribunal Supremo 1853/2019 dice que “el principio de la buena administración viene inferido de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución”.
Relacionado con la importancia del procedimiento administrativo, el derecho a una buena administración debeimplicar un cambio en la concepción del mismo y, concretamente, de los procedimientos tributarios. Esta idea surge como lógico correlato al altísimo grado de responsabilidad que asumen los obligados tributarios en la aplicación de los tributos. Debería darse la revisión de la distinción entre vicios formales y materiales del acto administrativo. El procedimiento administrativo ha sido tradicionalmente considerado como uno de los elementos formales del acto administrativo, es decir,como diferente a los elementos de fondo. Esta distinción ha comportado consecuencias jurídicas desfavorables para los derechos del contribuyente. En este sentido, numerosas resoluciones administrativas e incluso judiciales califican un defecto de motivación como vicio formal para, con base en el artículo 239.3 de la Ley General Tributaria, decidir que la Administración puede volver a actuar, subsanando el defecto, en defensa de un supuesto interés público. Por lo tanto, los vicios “formales” del acto, o la vulneración de algún trámite del procedimiento administrativo, se convierten en defectos menores y por tanto subsanables.
La realidad es que el deber de buena administración impone la eliminación de los efectos de tal distinción y exige considerar que cualquiera actuación de la Administración debe ser adoptada siguiendo los cauces establecidos legalmente y sometiéndose plenamente a la Ley y al Derecho, además de tener en cuenta que todos sus elementos son esenciales para la existencia del acto y deben adquirir la misma relevancia jurídica, también cuando son vulnerados.
