- D. Francisco José Navarro Sanchis
Magistrat del Tribunal Suprem - Dr. Ernesto Eseverri Martínez
Catedràtic de Dret Financer i Tributari en la Universidad de Granada - Dra. Carmen Uriol Egido
Professora Contractada Doctora. Universitat de València - Dr. Enrique de Miguel Canuto
Catedràtic de Dret Financer i Tributari en la Universitat de València
El deure de bona administració
El deure de bona administració es proclama en l'article 41 de la Carta de Niça de l'any 2000 i després seconvierte amb el Tractat de Lisboa en una norma vinculant.
El principi de bona administració, que amb el terme “administració” es refereix a gestió o tasca, o dret a una bona administració, des del punt de vista del ciutadà, és un principi general del Dret. En el Dret espanyol ja es consagra formalment en algunes lleis del sector públic i en altres lleis es fa referència a altres principis o expressions que connecten amb aquest. La importància progressivament major d'aquest principi en la nostra jurisprudència es deu al mecanisme processal de la cassació, que és més permeable i fa que puga haver-hi consagració de doctrina, pel que és un mecanisme especial de control al poder administratiu.
A més, a causa de l'existència d'aquest principi, podem dir que està vedada l'administració negligent i la corrupció en l'àmbit públic. El Tribunal Suprem ha dit que cursa més aviat com un “metaprincipi jurídic”, perquè és inspirador d'uns altres. Per això, comporta els següents drets: dret a ser sentit davant qualsevol resolució no favorable, dret a accedir a l'expedient complet i certificat, dret de l'administrat a reparar el mal, tractar els assumptes de manera imparcial, deure de resoldre en un termini raonable i l'obligació de motivar les resolucions administratives, entre altres.
D'altra banda, aquest principi té també plasmació constitucional perquè no és alié a ell l'article 106.1 denuestra Carta magna, que propugna el sotmetiment de l'actuació administrativa a la legalitat, per a evitar la desviació de poder.
On ha quallat aquest principi és en matèria tributària (la majoria de les sentències són les relatives a la Secció 2a de la Sala 3a). El terreny on es mou aquest principi és en una zona d'aparent ombra, perquè es dóna en situacions on no s'apliquen normes clares, en situacions de discrecionalitat, que és sens dubte un concepte jurídic indeterminat, que existeix, per exemple, quan hi ha falta de regulació detallada. Un exemple seria quan es computa el termini de caducitat però no es diu quina pansa fins que es comença amb el procés.
Els principis són, en primer lloc, font de l'ordenament jurídic. Això significa que la infracció del mateix pot implicar la nul·litat d'un acte administratiu. En segon lloc, s'utilitzen com a element interpretatiu de normes jurídiques conforme a la seua naturalesa i essència. Per això, podríem dir que “els principis són l'aire que respiren les lleis”.
Aquest principi connecta amb principis com el de bona fe, ningú es pot beneficiar de les seues malapteses o incompliments normatius, confiança legítima o vinculació als actes propis. Els principis són en certa manera immunes als canvis normatius. Supraordenado a la relació normativa. Aquest principi ha tingut certa aplicació pràctica en matèria tributària, com en els dos següents casos:
En una sentència de l'any 2017, no es van tindre en compte les al·legacions presentades per correu, que van arribar a temps. Però es va fer una segona liquidació, fora del termini de 12 mesos, amb la qual cosa l'assumpte ja estava prescrit. En aquest sentit, no solament hi ha un dret a formular al·legacions, sinó que l'Administració Pública tinga en compte aqueixes al·legacions per a decidir. La sentència resol en llaures al principi d'objectivitat als interessos generals, però aquest connecta amb el principi del qual parlem. Finalment, podem concloure que, també relacionat amb l'àmbit tributari, s'ha de respectar per part de l'Administració el principi d'unitat del procediment, amb la qual cosa en un moment posterior no es pot ampliar l'objecte del mateix a un altre tribut. El procediment és únic i la sentència que va reflectir això va dictar que si aqueix principi s'aplica, s'ha d'incloure el termini del procediment mateix.
Podem esmentar certes idees establides pel Tribunal Suprem relacionades amb el dret a una bona administració:
- Aquest principi, si el posem en connexió amb les dilacions, no n'hi ha prou que es complisca un termini de temps parainvocarlo, sinó que hi ha que motivar per quin aqueixa dilació del contribuent ha impedit a l'òrgan prosseguir amb les seues actuacions.
- També s'ha manifestat que l'esmentat principi té incidència absoluta en la regularització íntegra enresoluciones tributàries.
- D'altra banda, podem posar l'exemple de la petició de segon ajornament de pagament quan el primer ha sigut desestimat. Abans de començar la via de constrenyiment, cal resoldre la sol·licitud de segon ajornament de pagament. Relacionat amb aquest tema, l'article 167 de la Llei General Tributària diu que el procediment executiu es comença una vegada conclòs el període de pagament, excepte quan existisca una petició d'ajornament de pagament. La llei 12/2021 ho corregeix i diu que es pot entendre iniciat el període executiu quan es demana el segon ajornament, sempre que el primer haja sigut denegat. No obstant això, no diu que l'Administració Pública haja de començar el procediment de constrenyiment, ja que això no és el mateix que que s'haja iniciat el període executiu.
- Finalment, en matèria de terminis indeterminats, el Tribunal Suprem ha afegit que el principi de bona administració serveix per a evitar comportaments corrosius per part de l'Administració.
Aquest principi opera sobre tot sobre l'actuació administrativa, perquè quan l'Administració està actuant encontra del ciutadà, l'interés general consisteix en el fet que el Dret siga aplicat correctament enfront d'aquests. Es tracta d'un principi que, al no estar previst en norma positiva, té una virtut i un risc al mateix temps. Podem considerar que constitueix una virtut perquè apel·lant a aquest principi s'aconsegueix corregir comportaments no apropiats de l'Administració Pública. No obstant això, també comporta un risc ja que, si abusem d'ell, el podem arribar a convertir en inservible, amb poca eficàcia en la seua aplicació.
Finalment, podem concloure amb la idea que el Tribunal Suprem ha recordat a l'Administració Tributària que la seua finalitat última no és la de recaptar, sinó la d'aplicar correctament l'ordenament jurídic. En paraules de l'Alt Tribunal, “sembla que l'afany recaptatori s'ha convertit en l'únic de l'Administració”, amb el consegüent oblit de les garanties i drets dels contribuents.
Cal assenyalar que el dret a una bona administració és un dret complex o compost, és dir, integrat per una sèrie de drets reconeguts constitucional i legalment. El valor hermenèutic dels drets fonamentals està reconegut en l'art. 10.2 CE, perquè aquest estableix que els tribunals espanyols estan obligats a respectar aquests drets fonamentals conforme als tractats sobre la matèria subscrits per Espanya. D'altra banda, podem considerar que aquest dret es troba implícitament reconegut en la nostra Constitució realitzant una interpretació sistemàtica d'articles com el 103.1, el 9.3 o el 31.2, ja que el servei a l'interés general, el principi de seguretat jurídica com a principis constitucionalment establits que regeixen l'actuar de l'Administració, constitueixen autèntics deures per a aquesta, donant lloc la suma de tots ells al deure de bona administració. A més, la sentència del Tribunal Suprem 1853/2019 diu que “el principi de la bona administració ve inferit dels articles 9.3 i 103 de la Constitució”.
Relacionat amb la importància del procediment administratiu, el dret a una bona administració debeimplicar un canvi en la concepció del mateix i, concretament, dels procediments tributaris. Aquesta idea sorgeix com a lògic correlat a l'altíssim grau de responsabilitat que assumeixen els obligats tributaris en l'aplicació dels tributs. S'hauria de donar la revisió de la distinció entre vicis formals i materials de l'acte administratiu. El procediment administratiu ha sigut tradicionalment considerat com un dels elements formals de l'acte administratiu, és dir,com a diferent als elements de fons. Aquesta distinció ha comportat conseqüències jurídiques desfavorables per als drets del contribuent. En aquest sentit, nombroses resolucions administratives i fins i tot judicials qualifiquen un defecte de motivació com a vici formal per a, amb base en l'article 239.3 de la Llei General Tributària, decidir que l'Administració pot tornar a actuar, esmenant el defecte, en defensa d'un suposat interés públic. Per tant, els vicis “formals” de l'acte, o la vulneració d'algun tràmit del procediment administratiu, es converteixen en defectes menors i per tant corregibles..
La realitat és que el deure de bona administració imposa l'eliminació dels efectes de tal distinció i exigeix considerar que qualsevol actuació de l'Administració ha de ser adoptada seguint els llits establits legalment i sotmetent-se plenament a la Llei i al Dret, a més de tindre en compte que tots els seus elements són essencials per a l'existència de l'acte i han d'adquirir la mateixa rellevància jurídica, també quan són vulnerats.
