Datos y transformación digital: apuntes sobre el panorama internacional
Margarita Robles Carrillo
Profesora Titular de Derecho Internacional Público y RRII
Miembro del Network Engineering & Security Group
Universidad de Granada
Introducción
La Agenda “España Digital 2025” reconoce que los datos están en el centro de las grandes transformaciones que las tecnologías digitales están provocando en el mundo actual. Esta afirmación es generalmente compartida por Estados, organizaciones y comunidad internacional en su conjunto, aunque los objetivos y las funciones asignadas a los datos no siempre son iguales, ni responden a la misma filosofía, ni al mismo modelo de regulación.
Un breve recorrido sobre el panorama internacional permite visualizar esta situación. El propósito es comprobar si esa afirmación común del valor de los datos se acompaña de una comprensión también común de sus funcionalidades y finalidades o si, por el contrario, hay distintos enfoques al respecto sobre los mismos. Un mayor grado de coincidencia en torno al uso de los datos posibilitará mayores niveles y mejores perspectivas de cooperación y a la inversa. El valor de los datos y el proceso de transformación digital, a nivel global y a medio y largo plazo, pueden depender de ello.
El recorrido se inicia con la UE, marco de referencia para España y a nivel internacional. China, un actor económico mundial, ofrece un enfoque diferente. Dos organizaciones internacionales, la ONU y la OCDE, ejemplifican dos visiones concurrentes, mientras que la Carta Internacional de Datos Abiertos es caso distinto y singular por tratarse de una iniciativa no institucionalizada en favor de un modelo global de datos.
La Unión Europea
Desde hace unos años, la política de datos de la Unión Europea (UE) está protagonizando el debate jurídico y político tanto en su ámbito interno como en el internacional. En 2016, el Reglamento (UE) 2016/679, conocido como Reglamento General de Protección de Datos (RGPD), constituye un nuevo modelo garantista que ha cambiado dinámicas internas y está inspirando la normativa en otros países.
En 2018, se adopta el Reglamento (UE) 2018/1807 que tiene por objeto garantizar la libre circulación de datos no personales mediante el establecimiento de normas relativas a los requisitos de localización de datos, la disponibilidad de los datos para las autoridades competentes y la portabilidad de datos para los usuarios profesionales. En 2019, la Directiva (UE) 2019/1024 relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público reconoce que el acceso a la información es un derecho fundamental y la información del sector público representa una fuente extraordinaria de datos.
Finalmente, en 2020, la Comunicación de la Comisión “Una Estrategia Europea de Datos” persigue ofrecer un enfoque global de la economía de datos para una mejor utilización de los mismos, una mayor productividad y unos mercados competitivos, así como mejoras en la salud y el bienestar, el medio ambiente, una gobernanza transparente y unos servicios públicos adecuados. Con ella, la UE pretende convertirse en un modelo de referencia de una sociedad empoderada por los datos para tomar mejores decisiones, tanto en el ámbito empresarial como en el sector público (https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/european-data-strategy_es).
En octubre del mismo año, la Comisión Europea adopta su nueva “Estrategia sobre el software de código abierto 2020-2023” con los objetivos de progresar hacia la autonomía digital con un enfoque digital europeo propio e independiente; aplicar la estrategia digital de la UE; fomentar el intercambio y la reutilización de programas y aplicaciones informáticos, así como de datos, información y conocimientos; contribuir a la sociedad del conocimiento mediante la compartición del código fuente; y construir un servicio público de calidad (https://ec.europa.eu/info/news/european-commission-adopts-new-open-source-software-strategy-2020-2023-2020-oct-20_en)
La política de datos de la UE responde a algunos principios básicos: 1) Conceptualmente, parte de la distinción entre datos personales y no personales, así como de la definición de la noción de datos abiertos; 2) Los datos personales están sujetos a un régimen de protección estricto diseñado, principal pero no exclusivamente, en el RGPD; 3) Los datos no personales están sujetos al régimen de libre circulación establecido en el marco del mercado interior; y 4) Los datos públicos han de responder a una política de datos abiertos. En resumen, garantizada la protección de datos personales, conforme al RGPD y a la normativa europea en materia de derechos y libertades fundamentales, el principio rector de la acción de la UE es la evolución hacia una sociedad basada en datos y el establecimiento de una economía de datos.
China
En mayo de 2019 la Administración del Ciberespacio de China publica para consulta el proyecto Measures for Data Security Management sobre recolección, procesamiento, uso, supervisión y control de los datos, así como las obligaciones de los operadores (https://f.datasrvr.com/fr1/119/91456/Data_Security_Administrative_Measures_-_Hogan_Lovells_Unofficial_Translation.pdf). El concepto de operador de redes es muy amplio porque comprende cualquier agente o compañía que posea, gestione o/y ofrezca sitios web o servicios de Internet siguiendo la definición de la Ley china de Ciberseguridad. Las obligaciones del operador consisten mayoritariamente en reglas sobre seguridad, sistemas de protección, planes de emergencia, gestión y respuesta a incidentes y determinación de responsabilidad. Las medidas para recopilación y uso de los datos consisten fundamentalmente en una relación de las obligaciones del operado.
El principio que informa estas medidas, siguiendo su artículo 1, es salvaguardar la seguridad nacional y el interés público de la sociedad, proteger los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, las personas jurídicas y otras organizaciones en el ciberespacio, garantizar la seguridad de la información personal y los datos importantes, de conformidad con la Ley de Seguridad Cibernética/Ciberseguridad de la República Popular China y otras leyes y reglamentos. Más allá de que hay conceptos, como el de datos importantes o el de información personal sensible, poco definidos o imprecisos y algunas zonas grises, es llamativa la concepción de fondo o la filosofía que subyace a estas medidas y que no tarda en confirmarse.
El 8 de septiembre de 2020, China publicaba una “Global Initiative on Data Security” (https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1812951.shtml) en la que destacan tres afirmaciones: 1) Los Estados deben respetar la soberanía, la jurisdicción y la gobernanza de los datos de otros Estados, y no obtendrán datos ubicados en otros Estados a través de empresas o particulares sin el permiso de otros Estados; 2) Los Estados tienen la responsabilidad y el derecho de garantizar la seguridad de los datos importantes y la información personal que guarden relación con su seguridad nacional, la seguridad pública, la seguridad económica y la estabilidad social; y 3) Los Estados no deben pedir a las empresas nacionales que almacenen en su propio territorio los datos generados y obtenidos en el extranjero y las empresas deben acatar las leyes y reglamentos del Estado en que operan.
Con estos principios, y a la luz del conjunto de medidas, hay que concluir que la política de datos china responde a la misma impronta y a los mismos criterios que informan su política general en materia de ciberseguridad que, a su vez, se alinea con la mantenida por la Federación Rusa y los países de la Organización de Cooperación de Shangai. La afirmación de la soberanía sobre los datos es una consecuencia, al tiempo que un estadio más, en su política de afirmación de su soberanía sobre el ciberespacio bajo su control. Más allá de la autoridad de China para decidir sobre la misma, esta política no parece fácilmente conciliable con la concepción de los datos desde la perspectiva de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), impulsada por Naciones Unidas en el marco de la Agenda 2030.
Naciones Unidas
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada en la Cumbre de Nueva York de 2015, establece una serie de objetivos y metas, que han de guiar la acción de Naciones Unidas durante estos años (https://www.agenda2030.gob.es/objetivos/home.htm). En ella se hace referencia a la necesidad de datos de alta calidad, oportunos y confiables, así como también a la necesidad de fortalecer las capacidades y resolver las brechas en la recolección de datos para asegurar una medición adecuada del progreso. La vinculación de los datos con los ODS no debe entenderse como una circunscripción de los datos a una política concreta porque, en realidad, los ODS informan y presiden el conjunto de la actividad de la organización y tienen una naturaleza transversal en el contexto de la Agenda 2030. Prueba de ello se encuentra en el Informe “Un mundo que cuenta. Movilización de la revolución de los datos para el desarrollo sostenible” presentado, en noviembre de 2014, por el Grupo Asesor de Expertos Independientes sobre la Revolución de los Datos para el Desarrollo Sostenible.
En dicho informe, el concepto de revolución de datos se define como “una explosión en el volumen de datos, en la velocidad con que se producen los datos, el número de productores de datos, la diseminación de datos, y la gama de asuntos sobre los que existen datos, ya sea que se produzcan a partir de nuevas tecnologías, como la telefonía celular y la internet de las cosas, como de otras fuentes, como los datos cualitativos, los datos generados por los ciudadanos y los datos acerca de las percepciones subjetivas” (https://www.cepal.org/es/publicaciones/37889-un-mundo-que-cuenta-movilizacion-la-revolucion-datos-desarrollo-sostenible).
La revolución de los datos se enfrenta, no obstante, a dos problemas principales de distinta índole: 1) La necesidad de mejorar el acceso a los datos, la gestión y la propia calidad de los datos; y 2) La considerable y creciente desigualdad existente tanto en el acceso a los datos y a la información como en cuanto a la capacidad para utilizarlos, porque siguen existiendo demasiadas personas, organizaciones y países excluidos de esa revolución por la falta de recursos, capacidades, oportunidades y conocimientos.
En esa situación, la primera de las recomendaciones del Grupo Asesor de Expertos Independientes es promover un Consenso mundial en materia de datos, en el marco de Naciones Unidas, mediante un proceso en el participen todas las partes interesadas con objeto de aprobar principios y normas jurídicos y técnicos que faciliten la apertura y el intercambio de información promoviendo y respetando los derechos humanos.
La segunda recomendación del Grupo Asesor consiste en compartir la tecnología y la innovación para el bien común mediante el establecimiento de una Red mundial de redes de innovación de datos que reúna a organizaciones y expertos con objeto de adoptar las mejoras prácticas, identificar y rentabilizar infraestructuras comunes para resolver problemas de capacidad y mejorar la eficiencia y detectar las carencias y necesidades en investigación y en innovación.
Una tercera recomendación propone la creación de una Alianza Mundial para Datos sobre Desarrollo Sostenible, liderada también por Naciones Unidas, con la finalidad de movilizar y coordinar las medidas y a las instituciones necesarias para situar la revolución de datos al servicio del desarrollo sostenible. Entre las iniciativas concretas previstas en este ámbito se identifican las tres siguientes: 1) La celebración de un Foro Mundial de Datos sobre Desarrollo Sostenible para unificar el ecosistema de datos y compartir ideas y experiencias; 2) La convocatoria de un Foro Mundial de Usuarios de Datos sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible para garantizar la retroalimentación entre productores y usuarios de datos, establecer prioridades y evaluar resultados; y 3) El establecimiento de alianzas mundiales entre los sectores público y privado para compartir datos. Una cuarta recomendación se dirige a la creación de un Laboratorio de Datos. Finalmente, el informe del Grupo de Expertos propone nuevos recursos, incluida la mejora de la financiación, para el desarrollo de capacidades.
Siguiendo las recomendaciones del Grupo Asesor de Expertos, se decide constituir el Foro Mundial de Datos de la ONU, United Nations World Data Forum (UNWDF), que reúne a gobiernos, organizaciones, sociedad civil, sector privado, expertos, académicos, usuarios y productores de datos. La primera edición del UNWDF tiene lugar en Ciudad del Cabo en enero de 2017. El propósito de este foro es clarificar y reforzar el papel de las estadísticas para el desarrollo sostenible y acercar a usuarios y productores de datos. El encuentro concluye con la adopción del Plan de Acción Mundial para los Datos del Desarrollo Sostenible que sirve como guía para desarrollar la capacidad estadística necesaria para satisfacer las necesidades de datos de la Agenda 2030.
La segunda edición del UNWDF se celebra en Dubai, en octubre de 2018, con el objetivo principal de reunir a los productores y usuarios de datos para debatir los retos y oportunidades relacionados con la aplicación de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. La Declaración de Dubai subraya particularmente la necesidad de cooperación con los productores privados de datos.
La tercera edición del UNWDP, prevista para 2021 en la ciudad de Berna, contempla seis áreas temáticas que, en realidad, responden a tres líneas básicas de acción. En el plano funcional y operativo, se tratará sobre la búsqueda de nuevos enfoques para el desarrollo de la capacidad de obtención de mejores datos y de las innovaciones y sinergias entre los ecosistemas de datos. En el plano conceptual, la comprensión del mundo a través de los datos y el fomento de la confianza en los datos son las dos prioridades de este foro. En el plano teleológico, se trata de plantearse hasta dónde se ha llegado y de no dejar a nadie atrás.
Con estas y otras iniciativas, en el marco de Naciones Unidas, se ha evolucionado desde una función primigenia, meramente estadística, hasta la comprensión de los datos como, siguiendo los términos de la Agenda 2030, “el alma del proceso de adopción de decisiones y la materia prima para la rendición de cuentas”. Quizás en este cambio -más que en la definición que ofrece el Grupo Asesor de Expertos- reside realmente la revolución de los datos. Este concepto también tiene un significado preciso en la Carta Internacional de Datos Abiertos.
La Carta Internacional de Datos Abiertos
La Carta Internacional de Datos Abiertos (CIDA) (https://transparencia.gob.gt/wp-content/uploads/Carta_Internacional_de_Datos_Abiertos2015.pdf) es un conjunto de principios para la liberación de datos gubernamentales adoptada por un grupo de países, entidades regionales y ciudades en la Cumbre Global de la Alianza para el Gobierno Abierto celebrada en México en octubre de 2015. Los datos abiertos se definen como “datos digitales que son puestos a disposición con las características técnicas y jurídicas necesarias para que puedan ser usados, reutilizados y redistribuidos libremente por cualquier persona, en cualquier momento y en cualquier lugar”.
La CIDA hace referencia a la revolución global de datos y a su contribución en los procesos de adopción de decisiones y de rendición de cuentas, como ocurre en el enfoque de Naciones Unidas, pero responde a una filosofía más amplia y comprehensiva desde una triple perspectiva: 1) Los datos abiertos permiten empoderar a los gobiernos, ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil y del sector privado; 2) Los datos abiertos pueden contribuir a la generación de crecimiento económico inclusivo al apoyar la creación y el fortalecimiento de nuevos mercados, empresas y empleos; y 3) La apertura de los datos promueve la construcción de sociedades más interconectadas, que satisfagan las necesidades de los ciudadanos, y permite desarrollar la innovación, la justicia, la transparencia y la prosperidad, así como garantizar la participación cívica en la toma de decisiones públicas y la rendición de cuentas de los gobiernos.
Conforme a la CIDA, la publicación y el uso de los datos deben estar presididos por los siguientes principios: 1. Datos abiertos por Defecto; 2. Oportunos, exhaustivos, precisos y de alta calidad; 3. Accesibles y Utilizables; 4. Comparables, interoperables y presentados en formatos estructurados y estandarizados; 5. Destinados a mejorar la gobernanza y la participación ciudadana; 6. Dirigidos al desarrollo incluyente y la innovación. Para dar efectividad a los compromisos de la CIDA, está previsto el desarrollo de planes de acción, mecanismos y políticas, así como disponer de los recursos para revisar los marcos jurídicos y políticos con la finalidad de aplicar dichos principios. En un contexto distinto, la OCDE trabaja con sistema de indicadores de datos que reportan sobre los avances en el ámbito del Gobierno Digital.
La OCDE
La OCDE está centrada en la definición de políticas y estrategias de gobierno de datos abiertos. En un informe presentado a la OCDE, una de sus principales expertas, Barbara Ubaldi, explica que el derecho a la información y el gobierno de datos abiertos son dos movimientos sociales conectados en favor de una mayor apertura de la información. Mientras que el primero se fundamenta desde la perspectiva de los derechos humanos, el segundo se apoya en argumentos económicos y sociales (https://www.oecd-ilibrary.org/governance/open-government-data_5k46bj4f03s7-en).
La OCDE define el Open Government Data (OGD) como una filosofía y un conjunto de políticas que promueven la transparencia, la rendición de cuentas y la creación de valor poniendo los datos del gobierno a disposición pública. El proyecto OGD utiliza una cartografía de las prácticas en todos los países con un doble y conexo objetivo: por un lado, ayudar a establecer una base de conocimientos sobre las políticas, estrategias e iniciativas relativas a los OGD; y, junto con ello, apoyar la elaboración de una metodología para evaluar el impacto y la creación de valor económico, social y de buena gobernanza mediante las iniciativas relativas a los OGD.
En 2014, el Consejo de la OCDE adoptó formalmente las Recomendaciones para el desarrollo de Estrategias de Gobierno Digital en 2014 (https://www.oecd.org/gov/digital-government/Recommendation-digital-government-strategies.pdf). Entre ellas, destacan las tres siguientes: 1) Garantizar una mayor transparencia, apertura e inclusión de los procesos y operaciones de gobierno; 2) Promover la participación de los interesados de los sectores público y privado y de la sociedad civil en la formulación de políticas y en el diseño y la prestación de servicios públicos; y 3) Crear una cultura basada en los datos del sector público, mediante una doble línea de actuación: por una parte, elaborar marcos para el acceso, la utilización y la reutilización datos relativos con objeto de aumentar la apertura y la transparencia, y de incentivar la participación pública en la formulación de políticas, la creación de valor público y el diseño y la prestación de servicios; y, por otra, conciliar la necesidad de proporcionar datos oficiales oportunos con la necesidad de entregar datos fiables, gestionando los riesgos de uso indebido de los datos relacionados con la mayor disponibilidad de datos en formatos abiertos.
El Marco de Políticas de Gobierno Digital de la OCDE (Digital Government Policy Framework: DGPF) (https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/f64fed2a-en.pdf?expires=1603042090&id=id&accname=guest&checksum=442F865C355C8D33BC44EE9BE1124A03) cuenta con seis dimensiones complementarias. Cuatro de ellas son de naturaleza constitutiva -ha de ser digital por diseño, estar impulsado por datos, actuar como plataforma y ser abierto por defecto- y dos son transformativas -orientado por el usuario y proactivo-. Los datos se consideran el fundamento de los gobiernos digitales y un poderoso instrumento para el desarrollo social y económico y el fortalecimiento de la gobernanza pública. Con esa perspectiva, la OCDE trabaja con dos sistemas de indicadores.
El Índice OCDE de Datos Abiertos, Útiles y Reutilizables (OURdata Index) sirve para comparar el diseño y la implementación de políticas de datos abiertos entre países miembros y socios atendiendo a las recomendaciones de la OCDE y a los principios de la Carta Internacional de Datos Abiertos. Esta evaluación periódica y comparada proporciona orientación práctica a los países para diseñar, aplicar y evaluar las políticas adoptadas para fomentar el uso y la reutilización de datos para la creación conjunta de valor público. Tras una experiencia piloto en 2015 (https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2015_gov_glance-2015-en), hay una edición en 2017 (https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2017_gov_glance-2017-en) y otra en 2018-19 (http://www.oecd.org/gov/digital-government-index-4de9f5bb-en.htm). El OURdata index se considera una piedra angular del trabajo sobre gobierno digital y sector público basado en datos de la OCDE. Está estructurado en tres pilares y nueve sub-pilares que cuantifican la disponibilidad de datos (política de apertura por defecto, participación de actores para la liberación de datos e implementación); la accesibilidad de datos (política de acceso irrestringido a datos, participación de actores para la calidad y completitud de datos e implementación); y el apoyo del gobierno para la reutilización (iniciativas y asociaciones de promoción de datos, programas de alfabetización digital y medición y seguimiento de impacto).
En 2019, la OCDE desarrolla el Índice de Gobierno Digital (Digital Government Index: DGI) que es el instrumento que permite medir el proceso de transición al gobierno digital para controlar y apoyar la implementación de la Recomendación de 2014 siguiendo las seis dimensiones establecidas en el DGPF.
Conclusiones
Economía de datos, soberanía de datos, datos para el desarrollo sostenible, revolución de datos y gobierno de datos son conceptos y categorías que ofrecen perspectivas diferentes, algunas complementarias y otras no, sobre un mismo fenómeno: el valor de los datos para la transformación digital. El acuerdo sobre este punto contrasta con la diversidad de enfoques de que es objeto.
El panorama de la cooperación internacional muestra que los objetivos, los medios y los resultados de las políticas en materia de datos están, por el momento y por distintos motivos, lejos del punto en el que se encuentra la UE y lejos, también, de la propuesta avanzada por China. Pocas organizaciones internacionales se han planteado el tema de los datos y menos lo han hecho desde la perspectiva holística y transversal que caracteriza la acción europea. No se ha seguido un mismo enfoque, ni se ha llegado a plantear aún la cuestión de la aplicación del principio de soberanía a los datos. El problema estriba en que este debate -que habrá de llegar, como está aconteciendo en relación con el ciberespacio- podría desembocar en la confrontación entre dos modelos opuestos de datos, pero con la particularidad de que solo el modelo abierto puede realmente garantizar el aporte y valor de los datos en el proceso de transformación digital.
Profesora Titular de Derecho Internacional Público y RRII y miembro del Network Engineering & Security Group (NESG) de la Universidad de Granada
La docencia y la investigación se han desarrollado tanto en el marco del Derecho Internacional, como sobre el Derecho de la Unión Europea. Las líneas actuales de investigación son ciberseguridad e inteligencia artificial. Entre sus trabajos ha publicado sobre ciberseguridad, ciberdefensa y ciberguerra, gobernanza del ciberespacio, seguridad de redes y sistemas de información, neutralidad de la red y aspectos jurídicos y gobernanza de la inteligencia artificial. Ha sido miembro del Grupo de Expertos Independientes de la Estrategia Nacional de Ciberseguridad de 2019. Es miembro del Grupo de Expertos Independientes del Laboratorio de Ciberseguridad para los Parlamentos de las Américas de la Organización de Estados Americanos.
