Dades i transformació digital: anotacions sobre el panorama internacional
Margarita Robles Carrillo
Profesora Titular de Dret Internacional Públic y RRII
Miembro del Network Engineering & Security Group
Universidad de Granada
Introducció
L'Agenda “Espanya Digital 2025” reconeix que les dades estan en el centre de les grans transformacions que les tecnologies digitals estan provocant en el món actual. Aquesta afirmació és generalment compartida per Estats, organitzacions i comunitat internacional en el seu conjunt, encara que els objectius i les funcions assignades a les dades no sempre són iguals, ni responen a la mateixa filosofia, ni al mateix model de regulació.
Un breu recorregut sobre el panorama internacional permet visualitzar aquesta situació. El propòsit és comprovar si aqueixa afirmació comuna del valor de les dades s'acompanya d'una comprensió també comuna de les seues funcionalitats i finalitats o si, per contra, hi ha diferents enfocaments sobre aquest tema sobre els mateixos. Un major grau de coincidència entorn de l'ús de les dades possibilitarà majors nivells i millors perspectives de cooperació i al revés. El valor de les dades i el procés de transformació digital, a nivell global i a mitjà i llarg termini, poden dependre d'això.
El recorregut s'inicia amb la UE, marc de referència per a Espanya i a nivell internacional. la Xina, un actor econòmic mundial, ofereix un enfocament diferent. Dues organitzacions internacionals, l'ONU i l'OCDE, exemplifiquen dues visions concurrents, mentre que la Carta Internacional de Dades Obertes és cas diferent i singular per tractar-se d'una iniciativa no institucionalitzada en favor d'un model global de dades.
La Unió Europea
En 2018, s'adopta el Reglament (UE) 2018/1807 que té per objecte garantir la lliure circulació de dades no personals mitjançant l'establiment de normes relatives als requisits de localització de dades, la disponibilitat de les dades per a les autoritats competents i la portabilitat de dades per als usuaris professionals. En 2019, la Directiva (UE) 2019/1024 relativa a les dades obertes i la reutilització de la informació del sector públic reconeix que l'accés a la informació és un dret fonamental i la informació del sector públic representa una font extraordinària de dades.
Finalment, en 2020, la Comunicació de la Comissió “Una Estratègia Europea de Dades” persegueix oferir un enfocament global de l'economia de dades per a una millor utilització d'aquests, una major productivitat i uns mercats competitius, així com millores en la salut i el benestar, el medi ambient, una governança transparent i uns serveis públics adequats. Amb ella, la UE pretén convertir-se en un model de referència d'una societat apoderada per les dades per a prendre millors decisions, tant en l'àmbit empresarial com en el sector públic (https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/european-data-strategy_es).
A l'octubre del mateix any, la Comissió Europea adopta la seua nova “Estratègia sobre el programari de codi obert 2020-2023” amb els objectius de progressar cap a l'autonomia digital amb un enfocament digital europeu propi i independent; aplicar l'estratègia digital de la UE; fomentar l'intercanvi i la reutilització de programes i aplicacions informàtics, així com de dades, informació i coneixements; contribuir a la societat del coneixement mitjançant la compartició del codi font; i construir un servei públic de qualitat (https://ec.europa.eu/info/news/european-commission-adopts-new-open-source-software-strategy-2020-2023-2020-oct-20_en)
La política de dades de la UE respon a alguns principis bàsics: 1) Conceptualment, part de la distinció entre dades personals i no personals, així com de la definició de la noció de dades obertes; 2) Les dades personals estan subjectes a un règim de protecció estricte dissenyat, principal però no exclusivament, en el RGPD; 3) Les dades no personals estan subjectes al règim de lliure circulació establit en el marc del mercat interior; i 4) Les dades públiques han de respondre a una política de dades obertes. En resum, garantida la protecció de dades personals, conforme al RGPD i a la normativa europea en matèria de drets i llibertats fonamentals, el principi rector de l'acció de la UE és l'evolució cap a una societat basada en dades i l'establiment d'una economia de dades.
La Xina
Al maig de 2019 l'Administració del Ciberespai de la Xina publica per a consulta el projecte Measures for Data Security Management sobre recol·lecció, processament, ús, supervisió i control de les dades, així com les obligacions dels operadors (https://f.datasrvr.com/fr1/119/91456/data_security_administrative_measures_-_hogan_lovells_unofficial_translation.pdf). El concepte d'operador de xarxes és molt ampli perquè comprén qualsevol agent o companyia que posseïsca, gestione o/i oferisca llocs web o serveis d'Internet seguint la definició de la Llei xinesa de Ciberseguretat. Les obligacions de l'operador consisteixen majoritàriament en regles sobre seguretat, sistemes de protecció, plans d'emergència, gestió i resposta a incidents i determinació de responsabilitat. Les mesures per a recopilació i ús de les dades consisteixen fonamentalment en una relació de les obligacions de l'operat.
El principi que informa aquestes mesures, seguint el seu article 1, és salvaguardar la seguretat nacional i l'interés públic de la societat, protegir els drets i interessos legítims dels ciutadans, les persones jurídiques i altres organitzacions en el ciberespai, garantir la seguretat de la informació personal i les dades importants, de conformitat amb la Llei de Seguretat Cibernètica/Ciberseguretat de la República Popular de la Xina i altres lleis i reglaments. Més enllà que hi ha conceptes, com el de dades importants o el d'informació personal sensible, poc definits o imprecisos i algunes zones grises, és cridanera la concepció de fons o la filosofia que subjau a aquestes mesures i que no tarda a confirmar-se.
El 8 de setembre de 2020, la Xina publicava una “Global Initiative on Data Security” (https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1812951.shtml) en la qual destaquen tres afirmacions: 1) Els Estats han de respectar la sobirania, la jurisdicció i la governança de les dades d'altres Estats, i no obtindran dades situades en altres Estats a través d'empreses o particulars sense el permís d'altres Estats; 2) Els Estats tenen la responsabilitat i el dret de garantir la seguretat de les dades importants i la informació personal que guarden relació amb la seua seguretat nacional, la seguretat pública, la seguretat econòmica i l'estabilitat social; i 3) Els Estats no han de demanar a les empreses nacionals que emmagatzemen en el seu propi territori les dades generades i obtingudes a l'estranger i les empreses han d'acatar les lleis i reglaments de l'Estat en què operen.
Amb aquests principis, i a la llum del conjunt de mesures, cal concloure que la política de dades xinesa respon a la mateixa empremta i als mateixos criteris que informen la seua política general en matèria de ciberseguretat que, al seu torn, s'alinea amb la mantinguda per la Federació Russa i els països de l'Organització de Cooperació de Shangai. L'afirmació de la sobirania sobre les dades és una conseqüència, al mateix temps que un estadi més, en la seua política d'afirmació de la seua sobirania sobre el ciberespai sota el seu control. Més enllà de l'autoritat de la Xina per a decidir sobre la mateixa, aquesta política no sembla fàcilment conciliable amb la concepció de les dades des de la perspectiva dels Objectius de Desenvolupament Sostenible (ODS), impulsada per Nacions Unides en el marc de l'Agenda 2030.
Nacions Unides
L'Agenda 2030 per al Desenvolupament Sostenible, adoptada en la Cimera de Nova York de 2015, estableix una sèrie d'objectius i metes, que han de guiar l'acció de Nacions Unides durant aquests anys (https://www.agenda2030.gob.es/objetivos/home.htm). En ella es fa referència a la necessitat de dades d'alta qualitat, oportuns i de confiança, així com també a la necessitat d'enfortir les capacitats i resoldre les bretxes en la recol·lecció de dades per a assegurar un mesurament adequat del progrés. La vinculació de les dades amb els ODS no ha d'entendre's com una circumscripció de les dades a una política concreta perquè, en realitat, els ODS informen i presideixen el conjunt de l'activitat de l'organització i tenen una naturalesa transversal en el context de l'Agenda 2030. Prova d'això es troba en l'Informe “Un món que compte. Mobilització de la revolució de les dades per al desenvolupament sostenible” presentat, al novembre de 2014, pel Grup Assessor d'Experts Independents sobre la Revolució de les Dades per al Desenvolupament Sostenible.
En aquest informe, el concepte de revolució de dades es defineix com “una explosió en el volum de dades, en la velocitat amb què es produeixen les dades, el nombre de productors de dades, la disseminació de dades, i la gamma d'assumptes sobre els quals existeixen dades, ja siga que es produïsquen a partir de noves tecnologies, com la telefonia cel·lular i la internet de les coses, com d'altres fonts, com les dades qualitatives, les dades generades pels ciutadans i les dades sobre les percepcions subjectives” (https://www.cepal.org/es/publicaciones/37889-un-mundo-que-cuenta-movilizacion-la-revolucion-datos-desarrollo-sostenible).
La revolució de les dades s'enfronta, no obstant això, a dos problemes principals de diferent índole: 1) La necessitat de millorar l'accés a les dades, la gestió i la pròpia qualitat de les dades; i 2) La considerable i creixent desigualtat existent tant en l'accés a les dades i a la informació com quant a la capacitat per a utilitzar-los, perquè continuen existint massa persones, organitzacions i països exclosos d'aqueixa revolució per la falta de recursos, capacitats, oportunitats i coneixements.
En aqueixa situació, la primera de les recomanacions del Grup Assessor d'Experts Independents és promoure un Consens mundial en matèria de dades, en el marc de Nacions Unides, mitjançant un procés en el participen totes les parts interessades a fi d'aprovar principis i normes jurídics i tècnics que faciliten l'obertura i l'intercanvi d'informació promovent i respectant els drets humans.
La segona recomanació del Grup Assessor consisteix a compartir la tecnologia i la innovació per al bé comú mitjançant l'establiment d'una Xarxa mundial de xarxes d'innovació de dades que reunisca organitzacions i experts a fi d'adoptar les millores pràctiques, identificar i rendibilitzar infraestructures comunes per a resoldre problemes de capacitat i millorar l'eficiència i detectar les manques i necessitats en investigació i en innovació.
Una tercera recomanació proposa la creació d'una Aliança Mundial per a Dades sobre Desenvolupament Sostenible, liderada també per Nacions Unides, amb la finalitat de mobilitzar i coordinar les mesures i a les institucions necessàries per a situar la revolució de dades al servei del desenvolupament sostenible. Entre les iniciatives concretes previstes en aquest àmbit s'identifiquen les tres següents: 1) La celebració d'un Fòrum Mundial de Dades sobre Desenvolupament Sostenible per a unificar l'ecosistema de dades i compartir idees i experiències; 2) La convocatòria d'un Fòrum Mundial d'Usuaris de Dades sobre els Objectius de Desenvolupament Sostenible per a garantir la retroalimentació entre productors i usuaris de dades, establir prioritats i avaluar resultats; i 3) L'establiment d'aliances mundials entre els sectors públic i privat per a compartir dades. Una quarta recomanació es dirigeix a la creació d'un Laboratori de Dades. Finalment, l'informe del Grup d'Experts proposa nous recursos, inclosa la millora del finançament, per al desenvolupament de capacitats.
Seguint les recomanacions del Grup Assessor d'Experts, es decideix constituir el Fòrum Mundial de Dades de l'ONU, United Nations World Data Fòrum (UNWDF), que reuneix governs, organitzacions, societat civil, sector privat, experts, acadèmics, usuaris i productors de dades. La primera edició del UNWDF té lloc a Ciutat del Cap al gener de 2017. El propòsit d'aquest fòrum és aclarir i reforçar el paper de les estadístiques per al desenvolupament sostenible i acostar a usuaris i productors de dades. La trobada conclou amb l'adopció del Pla d'Acció Mundial per a les Dades del Desenvolupament Sostenible que serveix com a guia per a desenvolupar la capacitat estadística necessària per a satisfer les necessitats de dades de l'Agenda 2030.
La segona edició del UNWDF se celebra a Dubai, a l'octubre de 2018, amb l'objectiu principal de reunir els productors i usuaris de dades per a debatre els reptes i oportunitats relacionats amb l'aplicació de l'Agenda 2030 per al desenvolupament sostenible. La Declaració de Dubai subratlla particularment la necessitat de cooperació amb els productors privats de dades.
La tercera edició del UNWDP, prevista per a 2021 a la ciutat de Berna, contempla sis àrees temàtiques que, en realitat, responen a tres línies bàsiques d'acció. En el pla funcional i operatiu, es tractarà sobre la cerca de nous enfocaments per al desenvolupament de la capacitat d'obtenció de millors dades i de les innovacions i sinergies entre els ecosistemes de dades. En el pla conceptual, la comprensió del món a través de les dades i el foment de la confiança en les dades són les dues prioritats d'aquest fòrum. En el pla teleològic, es tracta de plantejar-se fins a on s'ha arribat i de no deixar a ningú arrere.
Amb aquestes i altres iniciatives, en el marc de Nacions Unides, s'ha evolucionat des d'una funció primigènia, merament estadística, fins a la comprensió de les dades com, seguint els termes de l'Agenda 2030, “l'ànima del procés d'adopció de decisions i la matèria primera per a la rendició de comptes”. Potser en aquest canvi -més que en la definició que ofereix el Grup Assessor d'Experts- resideix realment la revolució de les dades. Aquest concepte també té un significat precís en la Carta Internacional de Dades Obertes
La CIDA fa referència a la revolució global de dades i a la seua contribució en els processos d'adopció de decisions i de rendició de comptes, com ocorre en l'enfocament de Nacions Unides, però respon a una filosofia més àmplia i comprensiva des d'una triple perspectiva: 1) Les dades obertes permeten apoderar als governs, ciutadans i organitzacions de la societat civil i del sector privat; 2) Les dades obertes poden contribuir a la generació de creixement econòmic inclusiu en donar suport a la creació i l'enfortiment de nous mercats, empreses i ocupacions; i 3) L'obertura de les dades promou la construcció de societats més interconnectades, que satisfacen les necessitats dels ciutadans, i permet desenvolupar la innovació, la justícia, la transparència i la prosperitat, així com garantir la participació cívica en la presa de decisions públiques i la rendició de comptes dels governs.
Conforme a la CIDA, la publicació i l'ús de les dades han d'estar presidits pels següents principis: 1. Dades obertes per Defecte; 2. Oportuns, exhaustius, precisos i d'alta qualitat; 3. Accessibles i Utilitzables; 4. Comparables, interoperables i presentats en formats estructurats i estandarditzats; 5. Destinats a millorar la governança i la participació ciutadana; 6. Dirigits al desenvolupament incloent i la innovació. Per a donar efectivitat als compromisos de la CIDA, està previst el desenvolupament de plans d'acció, mecanismes i polítiques, així com disposar dels recursos per a revisar els marcs jurídicos i polítics amb la finalitat d'aplicar aquests principis. En un context diferent, l'OCDE treballa amb sistema d'indicadors de dades que reporten sobre els avanços en l'àmbit del Govern Digital.
La Carta Internacional de Dades Obertes
La Carta Internacional de Dades Obertes (CIDA) (https://transparencia.gob.gt/wp-content/uploads/carta_internacional_de_datos_abiertos2015.pdf) és un conjunt de principis per a l'alliberament de dades governamentals adoptada per un grup de països, entitats regionals i ciutats en el Cim Global de l'Aliança per al Govern Obert celebrada a Mèxic a l'octubre de 2015. Les dades obertes es defineixen com a “dades digitals que són posats a disposició amb les característiques tècniques i jurídiques necessàries perquè puguen ser usats, reutilitzats i redistribuïts lliurement per qualsevol persona, en qualsevol moment i en qualsevol lloc”.
La CIDA fa referència a la revolució global de dades i a la seua contribució en els processos d'adopció de decisions i de rendició de comptes, com ocorre en l'enfocament de Nacions Unides, però respon a una filosofia més àmplia i comprensiva des d'una triple perspectiva: 1) Les dades obertes permeten apoderar als governs, ciutadans i organitzacions de la societat civil i del sector privat; 2) Les dades obertes poden contribuir a la generació de creixement econòmic inclusiu en donar suport a la creació i l'enfortiment de nous mercats, empreses i ocupacions; i 3) L'obertura de les dades promou la construcció de societats més interconnectades, que satisfacen les necessitats dels ciutadans, i permet desenvolupar la innovació, la justícia, la transparència i la prosperitat, així com garantir la participació cívica en la presa de decisions públiques i la rendició de comptes dels governs.
Conforme a la CIDA, la publicació i l'ús de les dades han d'estar presidits pels següents principis: 1. Dades obertes per Defecte; 2. Oportuns, exhaustius, precisos i d'alta qualitat; 3. Accessibles i Utilitzables; 4. Comparables, interoperables i presentats en formats estructurats i estandarditzats; 5. Destinats a millorar la governança i la participació ciutadana; 6. Dirigits al desenvolupament incloent i la innovació. Per a donar efectivitat als compromisos de la CIDA, està previst el desenvolupament de plans d'acció, mecanismes i polítiques, així com disposar dels recursos per a revisar els marcs jurídicos i polítics amb la finalitat d'aplicar aquests principis. En un context diferent, l'OCDE treballa amb sistema d'indicadors de dades que reporten sobre els avanços en l'àmbit del Govern Digital.
L'OCDE
L'OCDE està centrada en la definició de polítiques i estratègies de govern de dades obertes. En un informe presentat a l'OCDE, una dels seus principals expertes, Barbara *Ubaldi, explica que el dret a la informació i el govern de dades obertes són dos moviments socials connectats en favor d'una major obertura de la informació. Mentre que el primer es fonamenta des de la perspectiva dels drets humans, el segon es recolza en arguments econòmics i socials (https://www.oecd-ilibrary.org/governance/open-government-data_5k46bj4f03s7-en).
L'OCDE defineix el Open Government Data (OGD) com una filosofia i un conjunt de polítiques que promouen la transparència, la rendició de comptes i la creació de valor posant les dades del govern a disposició pública. El projecte OGD utilitza una cartografia de les pràctiques en tots els països amb un doble i connex objectiu: d'una banda, ajudar a establir una base de coneixements sobre les polítiques, estratègies i iniciatives relatives als OGD; i, juntament amb això, donar suport a l'elaboració d'una metodologia per a avaluar l'impacte i la creació de valor econòmic, social i de bona governança mitjançant les iniciatives relatives als OGD.
En 2014, el Consell de l'OCDE va adoptar formalment les Recomanacions per al desenvolupament d'Estratègies de Govern Digital en 2014 (https://www.oecd.org/gov/digital-government/recommendation-digital-government-strategies.pdf). Entre elles, destaquen les tres següents: 1) Garantir una major transparència, obertura i inclusió dels processos i operacions de govern; 2) Promoure la participació dels interessats dels sectors públic i privat i de la societat civil en la formulació de polítiques i en el disseny i la prestació de serveis públics; i 3) Crear una cultura basada en les dades del sector públic, mitjançant una doble línia d'actuació: d'una banda, elaborar marcs per a l'accés, la utilització i la reutilització dades relatives a fi d'augmentar l'obertura i la transparència, i d'incentivar la participació pública en la formulació de polítiques, la creació de valor públic i el disseny i la prestació de serveis; i, per una altra, conciliar la necessitat de proporcionar dades oficials oportunes amb la necessitat d'entregar dades fiables, gestionant els riscos d'ús indegut de les dades relacionades amb la major disponibilitat de dades en formats oberts.
El Marc de Polítiques de Govern Digital de l'OCDE (Digital Government Policy Framework: DGPF) (https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/f64fed2a-en.pdf?expires=1603042090&id=id&accname=guest&checksum=442f865c355c8d33bc44ee9be1124a03) compta amb sis dimensions complementàries. Quatre d'elles són de naturalesa constitutiva -ha de ser digital per disseny, estar impulsat per dades, actuar com a plataforma i ser obert per defecte- i dos són transformatives -orientat per l'usuari i proactiu-. Les dades es consideren el fonament dels governs digitals i un poderós instrument per al desenvolupament social i econòmic i l'enfortiment de la governança pública. Amb aqueixa perspectiva, l'OCDE treballa amb dos sistemes d'indicadors.
El Índice OCDE de Datos Abiertos, Útiles y Reutilizables (OURdata Index) serveix per a comparar el disseny i la implementació de polítiques de dades obertes entre països membres i socis ateses les recomanacions de l'OCDE i als principis de la Carta Internacional de Dades Obertes. Aquesta avaluació periòdica i comparada proporciona orientació pràctica als països per a dissenyar, aplicar i avaluar les polítiques adoptades per a fomentar l'ús i la reutilització de dades per a la creació conjunta de valor públic. Després d'una experiència pilot en 2015 (https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2015_gov_glance-2015-en), hi ha una edició en 2017 (https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2017_gov_glance-2017-en) i una altra en 2018-19 (http://www.oecd.org/gov/digital-government-index-4de9f5bb-en.htm). El OURdata index es considera una pedra angular del treball sobre govern digital i sector públic basat en dades de l'OCDE. Està estructurat en tres pilars i nou sub-pilars que quantifiquen la disponibilitat de dades (política d'obertura per defecte, participació d'actors per a l'alliberament de dades i implementació); l'accessibilitat de dades (política d'accés irrestringit a dades, participació d'actors per a la qualitat i completitud de dades i implementació); i el suport del govern per a la reutilització (iniciatives i associacions de promoció de dades, programes d'alfabetització digital i mesurament i seguiment d'impacte).
En 2019, l'OCDE desenvolupa l'Índex de Govern Digital (Digital Government Index: DGI) que és l'instrument que permet mesurar el procés de transició al govern digital per a controlar i donar suport a la implementació de la Recomanació de 2014 seguint les sis dimensions establides en el DGPF
Conclusions
Economia de dades, sobirania de dades, dades per al desenvolupament sostenible, revolució de dades i govern de dades són conceptes i categories que ofereixen perspectives diferents, algunes complementàries i unes altres no, sobre un mateix fenomen: el valor de les dades per a la transformació digital. L'acord sobre aquest punt contrasta amb la diversitat d'enfocaments de què és objecte.
El panorama de la cooperació internacional mostra que els objectius, els mitjans i els resultats de les polítiques en matèria de dades estan, de moment i per diferents motius, lluny del punt en el qual es troba la UE i lluny, també, de la proposta avançada per la Xina. Poques organitzacions internacionals s'han plantejat el tema de les dades i menys l'han fet des de la perspectiva holística i transversal que caracteritza l'acció europea. No s'ha seguit un mateix enfocament, ni s'ha arribat a plantejar encara la qüestió de l'aplicació del principi de sobirania a les dades. El problema consisteix en el fet que aquest debat -que haurà d'arribar, com està esdevenint en relació amb el ciberespai- podria desembocar en la confrontació entre dos models oposats de dades, però amb la particularitat que només el model obert pot realment garantir l'aportació i valor de les dades en el procés de transformació digital.
Professora Titular de Dret Internacional Públic i RRII i membre del Network Engineering & Security Group (NESG) de la Universitat de Granada
La docència i la investigació s'han desenvolupat tant en el marc del Dret Internacional, com sobre el Dret de la Unió Europea. Les línies actuals d'investigació són ciberseguretat i intel·ligència artificial. Entre els seus treballs ha publicat sobre ciberseguretat, ciberdefensa i ciberguerra, governança del ciberespai, seguretat de xarxes i sistemes d'informació, neutralitat de la xarxa i aspectes jurídics i governança de la intel·ligència artificial. Ha sigut membre del Grup d'Experts Independents de l'Estratègia Nacional de Ciberseguretat de 2019. És membre del Grup d'Experts Independents del Laboratori de Ciberseguretat per als Parlaments de les Amèriques de l'Organització d'Estats Americans.
