Administració digital i serveis a la ciutadania
Rafael Jiménez Asensio
Dr. consultor institucional
Catedrático (acr.) de Derecho constitucional de la Universidad de Barcelona
La digitalització està hui dia de moda, més encara després de la crisi Covid19 que, com bé reconeix el propi Pla Espanya Digital 2025, ha accelerat el seu procés d'implantació, encara que en el sector públic les paradoxes s'acumulen després del nou ajornament de la plena efectivitat de les previsions normatives sobre Administració electrònica que es dilaten aquesta vegada fins al 2 d'abril de 2021.
Així mateix, la incorporació de la transformació digital com una de les línies-força dels projectes d'inversió del Fons Europeu de Recuperació i Resiliència Next Generation, dotat per a Espanya, com és sabut, de 140.000 milions d'euros en concepte d'ajudes i préstecs, ha obert una infinitat d'expectatives i una sort d'eixelebrada carrera per dissenyar i promoure projectes de digitalització tant interns com externs per part de les Administracions Públiques. El Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència presentat pel Govern d'Espanya a Brussel·les com a primer document en aquesta llarga carrera pels fons europeus, situa l'Administració Digital i la digitalització de la societat com un dels grans reptes, encara que sense cap concreció.
No obstant això, enfront d'aquest enlluernador escenari general, al qual s'uneix una més que evident autocomplaença per part del sector públic a l'hora de sobreestimar el seu paper en la crisi Covid19, la veritat és que la pandèmia ha deixat al descobert un ampli catàleg de deficiències i patologies en el funcionament de l'arquitectura digital de les Administracions Públiques espanyoles, si bé amb diferències notables entre aquelles que tenien un grau un poc més de digitalització i moltes altres que oferien innombrables mancances.
I l'important ara és que aquestes febleses han acabat per afectar seriosament la ciutadania, almenys a part d'ella, principalment als qui engrosseixen el que s'ha vingut a denominar com a col·lectius vulnerables, però l'afectació, en veritat, ha anat molt més allà d'aquest àmbit, aconseguint un altre tipus de ciutadania que, en principi, s'ha vist arrossegada per una manera d'actuar de l'Administració Pública que, si més no, ha generat notable desconcert per l'abandó al qual ha sotmès a una població en un dels moments més crítics i incerts de la seva existència.
Deixem de costat el confinament dur, que potser cal tornar a ell i veurem si realment hem après alguna cosa, que tot fa presumir que no. El tancament a pany i forrellat de l'Administració Pública, excepte un perímetre estret de serveis essencials, que cada nivell de govern va definir en el seu abast, va deixar sense prestar molts serveis bàsics d'atenció presencial a bona part de la ciutadania. L'excusa formal era la protecció dels funcionaris i empleats públics, juntament amb el confinament sever (evitar contactes), però la realitat va ser molt més crua per als qui, malgrat la suspensió dels procediments administratius, van haver de fer front a la sol·licitud d'alguna mena d'informació, prestació o ajuda, ja que, de sobte, es van trobar amb unes regles del joc alterades per complet. No deixa de ser paradoxal que, excepte els serveis essencials, foren els treballadors del sector privat amb menor estabilitat laboral i pitjors rendes els que aguantaren la prestació de les algunes de les activitats existencials a la ciutadania.
La forta empremta de l'Administració digital en aquests últims anys, i molt més en els quals vindran, potser ens ha fet oblidar la funció existencial del servei civil. La ciutadania, més encara en temps tan convulsos i complexos com els actuals, requereix atenció, compte, comprensió i empatia. I per a molts col·lectius, sovint els més afeblits o vulnerables, aquesta atenció no pot vehicular-se a través de mitjans telemàtics. És una ficció estúpida dir que la pantalla ens ofereix els mateixos serveis que les persones de carn i os. Moltes d'aquestes persones que demanden atenció ciutadana ni tenen mitjans tecnològics i, quan els tenen, manquen en molts casos de competències digitals per a activar-los adequadament i relacionar-se electrònicament amb l'Administració. Però això també li passa a un bon nombre de ciutadans, que quan han de tramitar sol·licituds o realitzar algun tipus de procediments amb les Administracions Públiques es troben amb plataformes indigestes, gens intuïtives, que moltes vegades es bloquegen i altres senzillament no funcionen adequadament. L'Índex de l'Economia i les Societats Digitals (DESI 2020) continua identificant com una de les nostres majors febleses la falta de competències tecnològiques o digitals, no sols entre la ciutadania, sinó el que és pitjor aquests dèficits també existeixen en les Administracions Públiques (amb plantilles deu anys més envellides que la mitjana de la població).
Cada nivell administratiu té, comunament, les seves pròpies plataformes tecnològiques/digitals a les quals el ciutadà ha d'adaptar-se, en no pocs casos de manera individualitzada sense assistència de cap mena. El trànsit per diverses d'elles enfonsa en el desconcert o en la desesperació als usuaris. Qui té recursos contracta els serveis d'un gestor, assessor, informàtic o de qualsevol professional que li realitze aquestes gestions telemàtiques a les quals està obligat de iure o, després de la pandèmia, de facto. Qui no els té es busca la vida, acudeix als amics o familiars, o al locutori més pròxim (que, en no pocs casos, es va convertir durant la primera ona de la pandèmia en l'oficina administrativa alternativa; atès que les Administracions Públiques estaven tancades i barrades). No és sorprenent que, durant el primer confinament, els serveis socials de molts ajuntaments foren l'Administració que va atendre la ciutadania en demanda de tota mena de serveis o gestions, alienes moltes vegades a la seva competència. La resta dels funcionaris estaven confinats, per tant, absents. I l'atenció telefònica no va funcionar en gran part dels casos.
Però sent l'anterior important, encara ho és molt més la perversió normativa que aquesta crisi Covid19 ha generat en l'àmbit de la tradicionalment denominada Administració electrònica i en els serveis a la ciutadania. Potser, l'empremta predominantment tecnològica de la reforma administrativa de 2015 (lleis 39 i 40), ens ha fet oblidar l'essencial, que no és una altra cosa que la necessitat existencial o la raó de ser de l'Administració Pública no és una altra que servir i atendre la ciutadania. Els ciutadans, excepte els qui estan obligats a relacionar-se electrònicament amb l'Administració, tenen un dret a ser atesos presencialment; per tant, físicament, i no sols a través de la freda pantalla. S'al·legarà enfront de l'anterior que, el context de la pandèmia exigia un confinament dur, també dels empleats públics, i que aquests “teletreballaren” (uns sí, uns altres menys i alguns res), però la clau de volta d'aquest període (que en bona part s'ha estès temporalment fins als nostres dies i tindrà conseqüències òbvies en les subsegüents onades de la pandèmia) és que s'han alterat radicalment les bases normatives establertes en la pròpia normativa vigent, ja que, tal com deia, es va obligar de facto a la ciutadania (i, en part, encara s'està fent a través del polèmic sistema de cita prèvia) a relacionar-se electrònicament amb l'Administració per mitjans telemàtics, quan tals persones no estaven obligades a això. Les conseqüències que va tenir aquesta pertorbació radical del marc jurídic encara estan per determinar, però sembla obvi que tal sistema de relació, malgrat la retòrica governamental, va deixar molta gent enrere (això és, va haver-hi molts col·lectius i persones, i les continua havent-hi, que no han pogut tramitar en termini les seves ajudes, prestacions, subvencions o demandar la informació deguda), ja que les Administracions Públiques han estat absolutament incapaces de complir les obligacions legals d'assistència en l'ús de mitjans electrònics que ha de prestar l'Administració Pública, almenys a les persones físiques no obligades a relacionar-se per tals mitjans (article 12 LPAC). Res es va fer durant el període de confinament dur i res s'ha fet durant l'etapa de desescalada ni tampoc quan la segona ona està colpejant amb força especialment als col·lectius més vulnerables (a persones que estan en pobresa extrema o en bosses de pobresa, ancians sense mitjans ni recursos tecnològics, majors sense competències digitals, famílies monoparentals sense mitjans, menors desprotegits, dones vulnerables, aturats sense prestació), però els cercles de vulnerabilitat conforme les urpades de la crisi es van fent més durs s'estenen a altres col·lectius que aparentment estaven fos dels seus efectes (autònoms, classes mitjanes, aturats amb prestacions baixes, etc.). La desatenció de l'assistència telemàtica a la ciutadania ha estat total, precisament quan més ho necessitava, perquè se'ls va imposar pràcticament (o de manera predominant) la relació telemàtica. Fins i tot hui dia realitzar molts tràmits en oficines públiques o registres administratius requereixen cita prèvia, alguna cosa que és molt discutible des del punt de vista de la legalitat sobretot quan està aviat al venciment un termini administratiu, perquè l'obtenció d'aquesta “cita prèvia” es converteix en molts casos en missió impossible perquè s'ha de tramitar electrònicament (i es bloqueja el sistema o no hi ha dates disponibles) i si es gestiona telefònicament ras i curt ningú contesta.
Aquest quadre descrit no ha millorat amb el pas del temps. Quan això s'escriu, finals d'octubre, la qüestió continua més o menys en els mateixos termes. La Seguretat Social col·lapsada, tant per la tramitació del IMV com de les pensions, el SEPE rebentat i molts altres serveis públics amb un funcionament irregular o molt deficient. Les Administracions Públiques han mostrat la seva cara menys amable cap a una ciutadania que demandava atenció i serveis, rebent per resposta oficines col·lapsades (moltes vegades per la inexistència de personal i la incapacitat de reassignar efectius, unes altres pel gaudi de vacances mal planificades i les més per un sistema arbitrari de cita prèvia sense cap empara legal). L'atenció pel canal telefònic tampoc va ser ni està sent l'apropiada. En no poques ocasions sonen els telèfons sense que ningú responga. Els reportatges en els mitjans de comunicació són cada vegada més eloqüents i es multipliquen per onsevulla: es denuncia el col·lapse, la desatenció ciutadana i el més pur menyspreu als drets de les persones en les seves relacions amb l'Administració Pública.
L'Administració digital ha suplert alguna cosa aquestes mancances allí on ha estat mínimament ben implantada. No vaig agafar on les febleses del sistema continuen sent manifestes. Però la bretxa digital és encara un fenomen massa assentat al nostre país com per a oblidar que en l'ADN de l'Administració Pública l'atenció i la correcta prestació de serveis a la ciutadania és la seva única raó de ser.
Certament, el Pla Espanya Digital 2025 para esment especial en diferents passatges a la necessitat de “tancar les diferents bretxes digitals que s'han eixamplat en els últims anys”. Però, a part de la retòrica habitual d'aquest tipus de documents, en res es concreten mesures vinculades amb la millora o enfortiment de l'atenció telemàtica a la ciutadania, que serà probablement una de les claus per a fer més pròxima l'Administració digital a les persones, ja que les oficines públiques haurien de tenir espai específics dedicats a aquestes finalitats (siguin en els serveis d'atenció a la ciutadania o en altres àmbits), així com sobretot personal d'atenció que facilités aquest tipus de tràmits i assistís permanentment a la ciutadania, a part d'un servei 24 hores de suport telefònic o telemàtic.
Sens dubte les mesures que proposa el Pla de millora de la connectivitat o de l'App factory per al desenvolupament de serveis personalitzats a la ciutadania a través de l'actualització de la carpeta ciutadana o de l'accessibilitat multiplataforma dels serveis públics, mitjançant el trànsit cap a sistemes d'identificació i signatura més senzills i de fàcil maneig, poden ser passos en la bona direcció. Però continuen marcats per una concepció instrumental de la tecnologia que sembla voler imposar-se com un deure (discutible) de la ciutadania: cap, en efecte, obligar al fet que la ciutadania hagi de disposar sempre i en tot cas de telèfons intel·ligents?; a través de quin mitjà o norma es pot exigir aquesta obligació?
Les ajudes i préstecs dels fons Next Generation han de servir, sens dubte, per a millorar “l'estesa electrònica” de les Administracions Públiques i els seus propis serveis endògens (registres i arxius electrònics, sistemes d'interoperabilitat, competències digitals, etc.), però també han d'impulsar-se projectes que tinguen com a funció principal acompanyar a la ciutadania en aquest llarg i complex procés de digitalització que ajude a millorar els serveis públics que aquella rep, també per mitjans telemàtics, desenvolupar les seves competències digitals, suplir-li i assessorar-lo efectivament quan això siga necessari, així com garantir que aquesta dimensió exògena de la digitalització, molt connectada amb la Governança digital, siga realment un assoliment i no l'actual fracàs que la crisi Covid19 ha acreditat àmpliament.
El procés de digitalització per molt accelerat que sigui ha d'harmonitzar-se adequadament amb la pervivència d'un dret de la ciutadania a relacionar-se presencialment, de manera física o, si es prefereix, mitjançant el paper amb l'Administració. potser, aquest últim punt és el que millor pot superar-se, perquè en veritat l'Administració electrònica ha tingut sempre com a finalitat real la supressió del paper (paper 0), però no tenia com a objecte -almenys mai s'ha expressat d'aquesta manera transformar radicalment l'atenció ciutadana eliminant la presencialitat o la visibilitat física dels qui serveixen i informen la ciutadania, perquè la hieràtica i a vegades fosca pantalla no pot fer la calor que la relació personal i l'atenció física moltes vegades demanda, sobretot entre aquelles persones que no sols busquen presentar una sol·licitud, tramitar un recurs o demandar una certificació o llicència, sinó que volen sentir que darrere del taulell hi ha persones que escolten, ajuden i, quan és necessari, empatitzen. La crisi Covid19 potser ens ha fet oblidar allò essencial. I, com a tal, procedeix tornar a l'important, sense perjudici que en aquest viatge la tecnologia serà ja de manera inevitable un necessari company de viatge, però que haurà de garantir que no deixe a ningú en el baixador, perquè els avanços tecnològics seran qualitatius, els recursos tecnològics cada vegada més canviants i en constant transformació (el que exigirà recursos econòmics per a estar à la page) i, amb tota probabilitat, si no es remeia adequadament (amb mesures positives o de foment) molta gent -malgrat el que digui l'Agenda 2030- corre el risc de quedar-se definitivament enrere. Però aquesta vegada el despenga tecnològic pot ser per sempre. D'aquí l'enorme importància del paper assistencial, també en el camp telemàtic, de l'Administració Pública. Una línia d'actuació pública que, excepte algunes iniciatives puntuals de determinats ajuntaments, encara està en bolquers. Caldrà afrontar-la.
(*) La present entrada representa la contribució que, per part de l'autor, s'ha remès al “Observatori de la transformació digital del sector públic” de la càtedra PAGODA de la Universitat de València per a la seva ulterior difusió, en el seu cas. Agraeixo als professors Lorenzo Cotino, Joaquín Martín Cubas i Jorge Castellanos, coordinadors de tal Observatori, l'amabilitat que han tingut a convidar-me a participar en aquest projecte.
Dr. consultor institucional y Catedrático (acr.) de Derecho constitucional de la Universidad de Barcelona
