Ètica per a un govern com a plataforma

Manuel Villoria
Director de l'Observatori de Bona Governança de la Universitat Rei Joan Carles (Madrid)



Què és el Govern com a plataforma?

Quan Tim O´Reilly va publicar el seu famós article “Government as a Platform” (GapP) (2011) probablement no va anticipar totes les possibilitats i reptes que aquesta idea porta en el seu si. Però va obrir un debat que hui està més viu que mai. El govern com a plataforma s'uneix a la moda de centrar el futur del govern en les tecnologies. En aquest marc se situen tot tipus d'innovacions en l'Administració, des del govern digital, al govern intel·ligent (smart), fins i tot el govern obert. D'acord amb l'exposat per diferents investigadors, una plataforma és una eina tecnològica que pot reduir els costos i incrementar el valor dels serveis, amb una base tangible o intangible, mitjançant la connexió de proveïdors i usuaris; i una empresa basada en plataforma seria una organització privada o pública que permet interaccions creadores de valor entre participants usant una plataforma tecnològica estàndard. Amb aquestes idees prèvies ja podem anticipar alguna cosa, l'Administració pot convertir-se en un espai d'interacció per a la cerca de solucions a problemes a través de la plataforma. Dit així sona bé, però les preguntes que sorgeixen a continuació són nombroses. Abans de generar-les, incidirem una mica més en l'anàlisi del concepte.
L'avanç de les noves tecnologies és imparable. Les tecnologies d'informació intel·ligent es filtren per totes les dimensions de la realitat actual, des de la internet de les coses (IoT), el núvol, la intel·ligència artificial, (AI), big data, blockchain, smart phones… Vivim l'era de la Quarta Revolució Industrial, una era en la qual ens estan canviant els paradigmes fins ara coneguts de l'economia, el treball, la cultura social, la política i els serveis públics. Tot això genera la possibilitat d'una societat intel·ligent, amb un govern intel·ligent i connectats tots dos per plataformes. Des de la perspectiva de gestió pública, això ens situa, com ens diu Luis Aguilar, en una nova governança pública guiada per la tecnologia. Una tecnologia que permet processar immensos volums de dades i aportar, gràcies a la interconnexió, amb immediatesa, respostes adaptades, ràpides i programades (aviat fins i tot ja no programades). El govern com a plataforma, en conseqüència, pot permetre als actors implicats en la cerca/producció/adaptació de serveis públics processar dades obertes, procedents de múltiples fonts i, mitjançant la interacció i comunicació, proposar solucions adaptades, i innovar en la generació de noves aplicacions i serveis.

Quins avantatges aporta?

En general, els avantatges que es poden trobar en la literatura atribuïdes al GapP són molt semblants. Per a Linders (2012), GaaP és un model d'actuació que pot permetre als governs posar a la disposició de la ciutadania el seu coneixement i la seva infraestructura tecnològica a un cost marginal gairebé nul gràcies a la disseminació de les dades i els serveis basats en computadores. Per a Jansen i Estevez (2013), el GapP pot ser vist com una mena d'infraestructura usada per diferents actors per a desenvolupar tot tipus d'aplicacions i posar-les a la disposició del públic i del propi govern. Pope (2019) proposa definir l'objectiu del GaaP, com “reorganitzar el treball del govern entorn d'una xarxa d'API i components compartits, estàndards oberts i conjunts de dades canòniques, perquè els funcionaris públics, les empreses i altres puguen brindar serveis radicalment millors al públic, de manera més segura, eficient i responsable”. En el seu article, Pope assenyala que, d'acord amb la literatura existent i els programes que en alguns governs s'han iniciat, el GapP pot suposar:

• Serveis millors per a la ciutadania, com es pot veure en els programes del Regne Unit (UK Government Digital Service (GDS), d'Estònia (X-Road platform) o alguns generats en USA recentment (login.gov);
• Eliminació de sitges i increment de l'eficiència, és a dir, reducció substancial de la tendència de cada unitat governamental a treballar aïlladament i defensar les seves competències i procediments, encara que això impedeixi donar bons serveis i s'encareixi la gestió;
• Serveis i polítiques que poden ser co-produïts per la ciutadania;
• Noves infraestructures (com a raïls de tren oberts a diferents trens i passatgers) que s'ofereixen a la ciutadania en general (així es veu a l'Índia amb el programa Aadhaar);
• Una caixa d'eines per al seu ús pels diferents governs, agències públiques, empreses, startups i desenvolupadors, a l'efecte de buscar col·lectivament solucions als problemes col·lectius, sense necessitat que cadascun construïsca el seu sistema.

Quina estructura ha de tenir?

Gansen et al. (2018) consideren que una plataforma digital ha de ser suportada per cinc sistemes tecnològics que han de ser convergents, integrats, i horitzontals. La tecnologia basada en l'experiència dels usuaris, que lídia amb els components que fan front a les demandes dels clients; la tecnologia d'ecosistemes que dóna suport a la creació i connexió d'ecosistemes externs, el mercat i la comunitat; la tecnologia d'anàlisi de dades, que inclou la gestió de la informació i la intel·ligència artificial; i la internet de les coses, que connecta instruments físics per a monitorar , optimitzar , controlar i aprofitar al màxim; els sistemes d'informació, finalment, donen suport a l'operació de la back office, la planificació de recursos i els sistemes clau.
Segons Seu i Myeong (2020), aquest tipus de govern centrat en les plataformes aporta nombrosos avantatges. Així, l'eficiència, perquè redueix costos en personal i en inversions; la confiança, a causa de la qualitat i seguretat de les dades; la rapidesa en la prestació de serveis i en l'obtenció de retroalimentació per part dels clients; l'obertura a co-producció i, en tot cas, a la participació ciutadana i d'organitzacions diverses; la conveniència de centrar en l'usuari l'estratègia del negoci. Per a aconseguir aquests avantatges, aquests autors consideren que hi ha una sèrie de factors clau i, vinculats a ells, unes característiques que han de considerar-se i cuidar-se en el disseny i implementació. Les resumeixo breument.
Els factors essencials d'aquest model són: la infraestructura, l'estructura, els valors i els impactes. Comencem per la infraestructura, aquesta té tres sub-factors: el sistema d'informació, la tecnologia d'informació intel·ligent i les dades obertes. L'Administració té un immens volum de dades que, molt sovint, es tenen adormits. La clau hui dia és eliminar al màxim les barreres per a l'ús en obert de tot aquest volum de dades, generant valor públic agregat amb això. Els sistemes integrats d'informació simplement reuneixen dades de les diferents agències governamentals i els aporten junts. Del que es tracta ara és de crear valor públic amb ells. Com GapP és una plataforma de plataformes, cada sistema d'informació pot interactuar amb els altres sistemes i aportar molta més informació focalitzada. En relació amb l'estructura, els tres sub-factors serien: els ecosistemes, la modularidad i l'obertura. Al costat dels components físics del sistema, els components intangibles són molt importants també. Amb els ecosistemes adequadament dissenyats, els stakeholders s'uneixen en una dinàmica de co-especialització entre ells, creant llaços que generen col·laboració, sense excloure la competència també. És fonamental entendre aquest aspecte per a l'èxit del GapP, només si el govern, com a moderador i promotor, crea una governança cooperativa que inclou un partenariat interdepartamental, un partenariat públic-privat i un suport a la llei i als sistemes d'informació, podran els sistemes ser operats per stakeholders. La implementació de l'estratègia de la plataforma exigeix com a premissa que les parts centrals i perifèriques estiguin separades i amb llibertat i, al temps, es combinin creativament. La modularidad implica que cada component és independent de la resta, la qual cosa incrementa la flexibilitat de la seva operació i, al temps, de l'Administració pública. La modularidad permet la reconfiguració de la producció de serveis per a acomodar necessitats emergents. L'obertura és essencial per a garantir l'accés de qualsevol a la plataforma.

Els valors que guien l'acció de la plataforma serien valors clarament públics: transparència, innovació i democràcia. La transparència implica l'existència d'una finestra oberta a la interactuación de tots en la plataforma; si s'aconsegueix un nivell adequat de transparència, aquesta incrementarà la comunicació entre les parts, la implicació i la confiança derivada de la interacció. Tot això porta a la innovació, amb la creació de noves apps, serveis i productes; la innovació genera un marc en si mateix valuós i processos oberts per a la creació de valor públic. Amb transparència, comunicació oberta i participació es promou la democràcia. Per exemple, des d'una perspectiva tècnica, la utilització de noves tecnologies, com la criptografia o blockchain, pot animar als ciutadans a accedir al govern i construir una democràcia més directa. El vot electrònic pot ser utilitzat per a valorar serveis, establir prioritats, etc. Des d'una perspectiva més estructural, la participació, el diàleg, la co-creació genera una esfera pública més rica, on la presa de decisions entorn de polítiques i programes es fa més rica i oberta i on la descentralització i l'apoderament aconsegueixen nivells extraordinaris. 
Finalment, els impactes derivats de tot això serien: nous i millors serveis, noves polítiques i nous models de negoci. El GapP canvia els tipus i la forma de prestació dels serveis públics. També urgeix a la ciutadania a participar en el procés de presa de decisions. L'obtenció de dades del sector empresarial i de la societat civil permet, a més, que les polítiques públiques siguin més racionals, més equitatives i més equilibrades en la consideració de la multiplicitat d'interessos i necessitats. Al final, la pròpia plataforma permet la generació de nous models de negoci que generaran ocupació i creixement.

Implicacions ètiques i polítiques

Després d'analitzar el que suposa el GapP, acabarem amb unes reflexions sobre les seves implicacions ètiques i polítiques. Com diu Luis Aguilar, el món de l'axiològic no pot ser generat per la tecnologia. Així, per a començar, aquesta idea del GapP pressuposa una ciutadania que té dret a tota mena de serveis i productes. Atès que el model ve del món dels negocis, on el client, sempre que pagui, és el que demanda serveis i genera respostes coherents amb això, sembla que en l'àmbit del públic també tenim persones que, com paguen impostos, té dret a tot. La relació entre demanda i resposta, en el món del públic, no pot operar amb aquest nivell de flexibilitat i obertura. Els serveis als quals es té dret han de ser definits legalment, han de tenir suport pressupostari, han de rebre's considerant els drets d'altres persones. Més encara, han de ser conseqüència d'una visió universalista de les polítiques, en suma, les polítiques han de ser el resultat de la consideració equitativa dels interessos de tots els afectats, sense biaixos ni captures.  La configuració dels inputs polítics és política, no tecnològica. Convé recordar que la ciutadania, en una democràcia sana, té més deures que drets. Té deures cívics com el pagar impostos, per descomptat, però també té el deure de no abusar dels serveis, pensar en el proïsme, assumir el seu rol com a ciutadà deliberant i participatiu, i considerar la prioritat dels més desfavorits quan les circumstàncies no permeten atendre a tots.
Com diu Oscar Ozslak, les consideracions de seguretat, responsabilitat i democràcia en el GapP semblen supeditar-se a les d'eficiència; l'adopció de l'enfocament GaaP ha de modificar la forma en què s'organitza la tasca de l'administració pública, considerar els valors en joc i no, simplement, fer més eficient el que es fa avui. Modificar la forma ens hauria de portar, per exemple, a incloure consideracions d'equitat en el sistema. El govern no pot configurar-se com una plataforma oberta, sense més. Si fos així, el més destres tecnològicament i els més organitzats podrien monopolitzar l'ús de la plataforma, amb les inequidades corresponents. El govern ha d'articular l'accés amb criteris d'equitat i amb suports especials als qui més dificultats d'accés tenen i més aïllats política i econòmicament estan. Això ens porta al problema de la cooperació pública-privada. La col·laboració del sector privat és necessària, però mai sol ser gratuïta. Les empreses no són organitzacions de caritat i, lògicament, han de veure en la seva col·laboració oportunitats de negoci. Cal tenir clar què obtenen les empreses de la seva col·laboració, dels partenariats o de la gestió de serveis i, a més, és essencial garantir la igualtat d'oportunitats i la competència lliure i neta entre elles.
Perquè la plataforma s'use és necessari, a més, que existeixa confiança en el sistema. On la confiança en el govern sigui baixa serà previsible el baix ús de la plataforma. La plataforma ha de construir legitimitat, això requereix transparència, rendició de comptes, participació i responsividad. Certament, amb tots aquests components és més difícil controlar-la governamentalment i poder planificar, donant seguretat als actors governamentals. Això ens arrossega a un cert cercle viciós. Perquè es legitime ha de ser molt oberta i manejable per la ciutadania, empreses i administracions, però això fa que es perda previsibilitat i seguretat, la qual cosa provoca, al seu torn, que es perda confiança en ella pels actors públics i per unes certes empreses. Els incentius a la innovació i a l'aportació de solucions segur que sofreixen quan tot ha de ser en obert. Trencar aquest cercle viciós no és senzill i requereix convertir el dilema en problema manejable. Buscar alternatives assenyades a cada moment, equilibrar opcions i explicar bé les solucions serà ineludible. L'intercanvi en temps real d'informació, dades, solucions es fonamenta en la col·laboració i la confiança. Construir aquesta col·laboració i confiança, així com generar coordinació, requereix una activitat de govern molt complexa, sobretot quan partim d'enormes dosis de desafecció ciutadana.
Per descomptat que el problema de fons més important és el de la immensa informació que la plataforma recull sobre cadascun de nosaltres/as com a persones. Aquesta informació pot usar-se per a una manipulació del vot, per a l'alteració interessada de les preferències sobre polítiques i programes, per a la generació de castes de persones, en funció de les seves malalties, addiccions, ideologia, religió o preferències sexuals. Aquest Gran Germà en què pot convertir-se la plataforma és un risc que requereix mesures molt sofisticades i concretes de pal·liació. Fins i tot amb la millor de les intencions, un govern pot pretendre guiar a la societat per el “bon camí”, en definitiva, cap a un model de felicitat que, des d'un paternalisme autoritari, redueixi perillosament la llibertat humana. Aquest problema és molt important donades les tendències tecnocràtiques a les quals arrossega la intel·ligència artificial i la ciència moderna. No obstant això, la complexitat de les nostres societats, precisament ens ha de fer molt escèptics a trobar solucions científiques a problemes socials. Els límits cognitius estan sempre presents i les conseqüències imprevistes i indesitjades també. Per molt bé que es generin els algorismes, sempre existeix el risc del seu biaix o desviació; sempre existeix el possible dèficit de no considerar totes les variables o de prioritzar erròniament aquestes.
Per a acabar, les plataformes en el sector privat han generat problemes importants d'explotació laboral, amb falsos autònoms i condicions de treball sense drets i sense responsabilitats per part del propietari de la plataforma. No podem deixar que el GapP porti al sector públic aquest món d'informalitat, màximament quan sempre hi haurà persones darrere que hauran de prendre decisions sobre drets fonamentals i sobre llibertats bàsiques dels usuaris. Pensem sobre això.

Bibliografia de referència

Gansen, K.; Van Valayer, C.; Allessie, D. Digital Platform for Public Services, European Union Report; DG Joint Research Centre: Brussels, Belgium, 2018.

Linders, D. (2012) “From e-government to we-government: Defining a typology for citizen coproduction in the age of social media”. Gov. Inf. Q. 2012, 29, 446–454.

O’Reilly, Tim (2018) Government as a Platform. Innovations / volume 6, number 1

Pope, Richard (2019) A working definition of Government as a Platform. https://medium.com/digitalhks/a-working-definition-of-government-as-a-platform-1fa6ff2f8e8d

Seo, Hyungjun and Seunghwan Myeong (2020) “The Priority of Factors of Building Government as a Platform with Analytic Hierarchy Process Analysis”. Sustainability 2020, 12, 5615; doi:10.3390/su12145615

Manuel Villoria és Catedràtic de Ciència Política en la Universitat Rei Joan Carles de Madrid (URJC), on dirigeix l'Observatori en Bona Governança. Doctor en Ciència Política i Sociologia per la Universitat Complutense de Madrid; va ser becari Fulbright en USA, on va realitzar cursos de Màster i Doctorat per la Indiana University.