Integrant la Intel·ligència Artificial en l'Administració

Miren Sarasíbar Iriarte
Professora Titular de Dret Administratiu
Universidad Pública de Navarra

1. La intel·ligència artificial en els serveis públics.

Fins ara, la presència de la intel·ligència artificial en l'àmbit jurídic ha sigut en la informàtica jurídica documental (forma electrònica dels documents) i en la informàtica jurídica decisional (elaboració electrònica dels actes). I sembla que aquesta manera d'actuar és la que ha d'existir quan ens referim a l'Administració pública en l'exercici de la seua potestat d'autoritat ja que no es concep relegar aqueixes funcions a la intel·ligència artificial i si intervé d'alguna manera, el control i supervisió per part de l'ésser humà ha de ser absoluta.

Aquesta forma d'automatització ha sigut utilitzada en l'àmbit de l'Administració fonamentalment per a agilitar processos massius i complexos com, per exemple, la correcció de proves d'oposicions o els càlculs requerits per a la imposició de sancions. D'aquesta manera, es millora l'eficiència ja que es minoren o eliminen els errors que un ésser humà poguera realitzar i, en conseqüència, s'assegura també la imparcialitat, ja que la màquina no sap si l'examen d'una oposició és d'una persona o una altra.

Si la intel·ligència artificial s'incorpora en l'Administració pública s'entén que, dins del ventall de mitjans i activitats que realitzar, sembla que en l'acompliment de determinats serveis públics és on pot tindre un desenvolupament adequat sense descurar-se, per descomptat, el respecte als principis de transparència, igualtat i no discriminació. És més, ha de ser una exigència que s'ha de continuar respectant en tot cas. És a dir, la finalitat última de l'Administració pública d'aconseguir l'interés general en totes les seues actuacions ha de romandre intacte fins i tot en el cas que interferisca la intel·ligència artificial. Pel fet que un robot siga l'encarregat de materialitzar determinada actuació que, en un altre moment, la va realitzar una persona física, no pot suposar un pitjor servei o de pitjor qualitat. La qualitat del servei i la finalitat han de ser les mateixes

I les garanties del particular enfront de l'Administració també han de preservar-se. Les garanties jurídiques tenen per objecte la defensa dels drets i interessos legítims dels particulars i són posades en moviment a instàncies dels interessats, podent exigir-se fins i tot responsabilitats no sols als administradors, sinó de caràcter civil a l'Administració, encara que en definitiva isca també aquesta *gananciosa amb la restauració d'ordre jurídic pertorbat. Comprenen dos aspectes, d'una banda, l'exigència que es proporcione a l'Administració un règim per a la seua actuació, assenyalant els requisits de forma, tràmits i procediments dels actes administratius, i per un altre, l'establiment de les maneres de fiscalitzar els actes administratius. Però la tutela en aquest segon aspecte pot ser-ho en garanties que es basen en la jerarquia administrativa, com el procediment administratiu o en la relació d'una fiscalització dels actes administratius per òrgans estranys a l'Administració, com és el procediment jurisdiccional.

L'única diferència és la manera de materialitzar aquesta activitat i més en concret, el subjecte encarregat de realitzar-la, però la resta ha de ser inalterable. A més, la condició de l'interessat ha de protegir-se en tot moment ja que l'Administració sempre va un pas per davant del subjecte. L'Estat de Dret només té sentit si situem al subjecte, a la persona, com a centre i fonament de tot el Dret. L'Estat i, en conseqüència, l'Administració, està al servei del ciutadà, aqueixa és la seua funció. Si l'Administració perd de vista al subjecte com a destinatari de totes les seues actuacions, l'Estat de Dret es destrueix.

Les garanties del particular davant l'Administració han de quedar preservades en tot cas amb independència de qui siga l'actor que materialitze les actuacions, siga una persona física o persona artificial.

2. La fi del silenci administratiu?

Existiran els casos de silenci administratiu si l'actuació és realitzada per un robot? Si el robot està programat per a decidir determinada qüestió en un termini concret, no sembla que es puga plantejar la no actuació de l'Administració a través del robot, llevat que existisca un supòsit d'error en la programació o en el funcionament, però això no és el silenci administratiu com ho entenem en l'actualitat.

Podria ser l'ocasió de valorar el sentit del silenci administratiu i la seua concepció com a garantia de particular davant l'Administració. Perquè el silenci administratiu en realitat és un incompliment per part de l'Administració de la seua obligació per resoldre, és a dir, l'Administració té un termini per a resoldre i conclòs el mateix, no dicta resolució. Quan aqueixa no resposta és un silenci negatiu, el ciutadà entén que és com si l'Administració haguera dictat una resolució desestimatòria, és a dir, com si l'Administració li diguera que no a la seua pretensió. I és en aqueix cas, quan sorgeix la ficció jurídica de crear un acte fictici amb l'objectiu que el ciutadà tinga una base o suport sobre el qual fonamentar el seu recurs.

En conseqüència, aqueix silenci no és una garantia per a les persones, és un remei, permeta-se'm l'expressió, per a l'Administració, ja que se li permet a l'Administració no complir amb la seua obligació, ja que la garantia o el dret que té la persona és que l'Administració instruïsca i resolga el procediment i es pronuncie sobre si escau o no.

Ara, amb la incorporació de la intel·ligència artificial en l'Administració, pot ser l'oportunitat per a suprimir aquesta figura tan criticada en la nostra disciplina. El legislador la concep com una cosa positiva per al ciutadà afectat per l'actuació de l'Administració, però en realitat es tracta d'una eina que justifica o perdona els retards de l'Administració. El que considere és que no ha de normalitzar-se aquesta via del silenci ja que el que ha de ser és que l'Administració resolga en termini.

La vigent Llei de Procediment va fer un pas avant pel que fa a la regulació del silenci administratiu ja que ara l'interessat a recórrer un silenci negatiu en via administrativa ja no té el termini de 3 mesos que tenia amb la LRJPAC (en el cas del recurs d'alçada, “si l'acte no fora exprés el sol·licitant i uns altres possibles interessats podran interposar recurs d'alçada en qualsevol moment a partir de l'endemà a aquell en què, d'acord amb la seua normativa específica, es produïsquen els efectes del silenci administratiu” (art. 122.1) i en el cas del recurs de reposició, “si l'acte no fora exprés, el sol·licitant i uns altres possibles interessats podran interposar recurs de reposició en qualsevol moment a partir de l'endemà a aquell en què, d'acord amb la seua normativa específica, es produïsca l'acte presumpte” (art. 124.1).

I això sembla que és avantatjós per a l'interessat ja que fins ara com l'Administració té l'obligació de resoldre i notificar, el decisiu era la notificació ja que, a partir d'aqueix moment, l'interessat podia recórrer. I en cas de silenci, des que aquest tinguera efectes. En aqueixos casos, sembla que havia de ser el recurrent qui determinara el moment en el qual volia fer efectiu el joc del silenci administratiu sempre que l'Administració no resolguera. D'aqueixa manera, sembla que es complia el principi de tutela judicial efectiva.

Amb la regulació actual, sembla que el legislador ha recapacitat i ha suprimit l'obstacle processal de complir un determinat termini per a impugnar el silenci negatiu. I l'obstinació del legislador haguera de ser el que l'Administració resolga en cada procediment, fins i tot obviant la regulació del silenci com a forma de terminació del procediment administratiu. Sí que el legislador ha dedicat un precepte a l'obligació de resoldre per part de l'Administració en l'article 21, però resulta una obligació lleu ja que no es preveu cap mena de conseqüència si no la compleix.

En l'article 53, el legislador ha perdut l'oportunitat d'incorporar com un dret de l'interessat en el procediment administratiu, el dret al fet que l'Administració resolga tots els procediments que s'inicien, bé a instàncies del subjecte o bé per pròpia voluntat de l'Administració. No sols que instruïsca el procediment donant compliment al principi d'impulsió d'ofici, sinó que, una vegada realitzats els actes d'instrucció, dicte una resolució.

Per tant, després d'aqueix pas avant que va donar la Llei 39/2015, podem continuar avançant en aqueixa mateixa direcció amb la incorporació de la intel·ligència artificial en el sector de l'Administració pública i, d'aqueixa manera, la resolució final que dicte l'Administració utilitzant un algorisme pot dictar-se en termini, sense que hi haja la possibilitat d'un retard amb el conseqüent perjudici per al subjecte destinatari d'aquesta. Si l'algorisme està correctament fixat i programat, no té per què haver-hi cap retard en la resolució del cas en qüestió i, per tant, s'evitarien els perjudicis que aquest silenci ocasiona als interessats.

3.  La intel·ligència artificial: un bé per a totes les Administracions?

Començament amb aquesta pregunta: totes les organitzacions poden utilitzar intel·ligència artificial o necessiten tindre pressupost i infraestructures determinades? Qualsevol entitat xicoteta pot plantejar-se la incorporació de la intel·ligència artificial en la seua organització? O es crearan graus i nivells d'Administracions, unes poderoses i modernes on se de aquesta mena de serveis i unes altres, segur que seran les xicotetes, de les entitats locals, per exemple, on ni es plantegen aquesta novetat? O, per contra, s'obligarà al fet que totes les Administracions amb independència del seu pressupost i infraestructura tinga l'obligació d'adaptar-se a aquesta nova realitat? Si el seu pressupost no pot assumir-lo, està prevista una política de foment per a incentivar a les Administracions a la seua implantació? Ací es planteja un problema clar que és la possible diferència de tracte d'uns ciutadans respecte d'uns altres en els casos en què uns siguen destinataris d'una actuació realitzada per una persona física i uns altres que siguen destinataris d'una actuació realitzada per un robot. No es pot qualificar l'una i l'altra, si serà millor o no, però és evident que per descomptat són diferents. I, òbviament, no procedeix que hi haja Administracions de primera i de segona.

Evidentment, aquest àmbit de la intel·ligència artificial requereix una formació per al personal al servei de l'Administració ja que suposa novetats molt importants i amb gran complexitat. Per efecte de la *IA, apareixeran nous llocs de treball i funcions, alguns dels quals són difícils, o fins i tot impossibles, de predir. Uns altres per contra quedaran suprimits. Encara que en aquest moment resulta difícil quantificar amb exactitud la repercussió que tindrà la *IA en l'ocupació, la necessitat d'actuar és evident.

4. El dret a decidir sobre la intervenció de la intel·ligència artificial.

Em sorgeix de nou una altra pregunta, ha d'haver-hi àmbits o sectors de l'Administració exclosos de la intel·ligència artificial? Ha d'haver-hi reserves respecte de determinades actuacions que només siguen fruit de decisions humanes? El ciutadà té el dret al fet que la decisió siga únicament humana? Pot triar entre actuació humana o intel·ligència artificial?

Són interrogants que cal analitzar correctament i veure les seues conseqüències ja que no és un tema accessori, ja que no es tracta de l'elecció que el ciutadà trie que l'Administració en determinat procediment utilitze la via electrònica en lloc de la notificació personal. Que un determinat servei ho faça una persona física o que ho faça un robot o persona artificial indubtablement és molt diferent.

Per descomptat, ha de quedar clar el procediment administratiu que ha d'existir quan siga un algorisme el que realitze l'actuació concreta ja que, com és sabut, constitueix una altra de les garanties essencials del ciutadà respecte a l'Administració. El procediment administratiu es constitueix com el llit formal a través del qual es formalitza i concreta l'actuació de l'Administració respecte d'un assumpte concret. I suposa per a l'Administració una obligació ja que, sense aqueix procediment, no pot dictar una resolució ja que seria nul·la de ple dret. I des del punt de vista del ciutadà, l'existència d'aquest procediment suposa que des que s'inicia el mateix, per iniciativa del subjecte o per voluntat de l'Administració, té diferents moments o tràmits per a exercitar el seu dret a la defensa mitjançant la presentació d'al·legacions, proposició de prova, tràmit de vista i audiència, etc.

El procediment administratiu opera com a garantia de legalitat ja que la base de la seguretat jurídica, sobre la base de l'article 9.3 de la Constitució és el procediment. Tota modificació en una norma o una actuació administrativa és possible però només si es duu a terme complint i respectant un procediment en el qual es materialitzen els tràmits que es duen a terme i que són només aqueixos els que es realitzaran. D'una altra forma, es produiria una clara inseguretat jurídica. El que preserva de l'arbitrarietat és l'observança de les formes. I això és bàsic, no dona lloc a interpretacions.

Que hi haja o no espais reservats al subjecte humà o que el subjecte puga triar entre que siga un subjecte qui realitze determinada actuació administrativa o siga un robot són qüestions a debatre o almenys a valorar. Però una altra cosa ben diferent és que es qüestione l'existència d'un procediment administratiu amb les seues fases i tràmits variats pel fet que intervinga un algorisme. Això és inqüestionable.

5.  Conclusió final.

En l'actualitat, sembla que la intel·ligència artificial es concep com a complement o instrument d'ajuda a l'ésser humà, no com a substitut del mateix i, per això, s'insisteix tant que l'ésser humà tinga el control i les eines per a supervisar a aqueixes màquines intel·ligents. Considere que s'ha de buscar la manera per a harmonitzar i equilibrar l'ús de la intel·ligència artificial en la nostra societat i entendre-la com una ajuda i no com un perill.

Es veu, en conseqüència, que són moltes les incògnites i alternatives en aquest àmbit de la intel·ligència artificial, però és clar que cal regular aquesta nova realitat i el seu règim jurídic perquè constituïsca una realitat positiva per a tots, útil i controlada. La incorporació de la intel·ligència artificial en l'Administració pública també suposa incertesa i inseguretats ja que ha d'existir normativa que ho regule i l'existent ha d'adaptar-se a aquesta nova realitat, començant per la nostra Llei sobre procediment administratiu. Considere imprescindible que es respecten en tot cas les garanties del particular davant l'Administració i pot ser que algunes figures clàssiques del Dret Administratiu, com el silenci administratiu, tendisquen a desaparéixer o es qüestione el seu sentit amb la incorporació de la intel·ligència artificial en l'Administració.

El Dret Administratiu ha d'adequar-se a aquesta nova realitat i contemplar la intel·ligència artificial com una ajuda per a millorar la gestió dels serveis i, en definitiva, per a aconseguir millor el seu objectiu últim, que és l'interés general.

Professora Titular de Dret Administratiu
Universidad Pública de Navarra