La personalización de los servicios digitales.
Agustí Cerrillo i Martínez
Universitat Oberta de Catalunya
La personalización de los servicios digitales
La personalización de los servicios digitales es el proceso por el que los elementos definidores de los servicios digitales se adaptan de manera inteligente a las características, necesidades, circunstancias, preferencias o intereses de una persona o grupo de personas a partir del análisis automatizado de los datos que sobre ellas dispongan las Administraciones públicas.
La personalización de servicios digitales se caracteriza por tres elementos que analizamos a continuación: el proceso el sujeto y el objeto.
En primer lugar, la personalización es el proceso de ajustar, acomodar o prever un servicio digital. El proceso de personalización puede ser realizado por la persona destinataria del servicio o por la Administración. La Administración pública puede personalizar el servicio de manera reactiva, a partir del análisis de la información que le va facilitando la persona interesada, o proactiva a partir de los datos en poder de la propia Administración. En este caso, nos encontramos ante un servicio proactivo. En la actualidad, la incorporación de la inteligencia artificial en la Administración pública facilita la automatización de la personalización de los servicios digitales.
En segundo lugar, la personalización consiste en la adaptación del servicio a las características de cada persona. El elemento subjetivo de la personalización se concreta en datos que serán analizados para personalizar el servicio. Los datos utilizados para la personalización de los servicios digitales pueden ser muy distintos: desde datos relativos a la situación en la que se encuentre la persona usuaria (por ejemplo, las características de la persona, las circunstancias en las que se encuentra o sus antecedentes en relación con el servicio o la Administración pública) o datos sobre una elección manifestada a partir de sus necesidades, sus preferencias, sus intereses o sus gustos. Los datos pueden ser proporcionados por las propias personas interesadas directamente (por ejemplo, clicando las opciones en un menú o rellenando un formulario) o de manera indirecta (por ejemplo, accediendo a determinados contenidos en un portal de Internet y no a otros o prestando más atención a la información publicada en una sección de la sede electrónica que en otra). Asimismo, los datos también pueden estar a disposición de las Administraciones públicas o pueden ser inferidos por las propias Administraciones públicas a partir de datos que estén en su poder derivados de su actividad o del análisis de la actividad en redes sociales o de la inferencia de otros datos disponibles. La mayoría de los datos utilizados en la personalización son datos personales. Si bien, a partir del análisis de estos datos, las Administraciones públicas pueden personalizar los servicios digitales de manera más precisa, es evidente que su tratamiento también puede llegar a suponer una injerencia en derechos como la protección de datos personales o la intimidad de las personas lo que exige ser cautelosos y, en cualquier caso, tener presente lo que dispone el Reglamento General de Protección de Datos. Los datos que se utilicen para personalizar un servicio pueden referirse a una sola persona o a una categoría o grupo de personas que pueden compartir una determinada situación o elección. El análisis de los datos masivos (big data) permite la elaboración de perfiles de personas que comparten determinadas características lo que ha permitido mejorar sensiblemente la personalización de los servicios. Un perfil es un conjunto de características, rasgos o atributos de una persona o grupo de personas que permiten diferenciarlos de otras personas o grupos que se elabora a partir de la recolección, derivación, inferencia o predicción de información sobre individuos o grupos. Para personalizar los servicios es necesario que la Administración pública tenga en su poder datos suficientes, adecuados y de calidad y tenga capacidad para gestionarlos.
Por último, en tercer lugar, la personalización se refiere a la adaptación de los distintos elementos que definen un servicio digital. En esta dirección, puede personalizarse el contenido de la información que se facilita o del servicio que se presta, cómo se presta este servicio, el medio a través del que se presta el servicio o lo que pueden hacer los destinatarios. Para que un servicio pueda personalizarse debe poder diseñarse con distintas configuraciones y la Administración pública debe disponer de un mínimo margen de decisión para delimitar, caracterizar o perfilar un servicio más allá de los elementos reglados que definan los servicios digitales según su regulación. De hecho, cuanto más regulado esté un servicio digital menor será la capacidad de personalización del servicio.
Existen distintos niveles de personalización. Un primer nivel de personalización es aquel en el que la Administración pública ofrece distintas configuraciones de un servicio para que cada persona decida cómo quiere recibirlo. A continuación, hay un segundo nivel de personalización en el que la Administración facilita el disfrute del servicio a cada persona a partir de la información que dispone de ella. En el tercer nivel de personalización, la Administración pública presta a la persona interesada un servicio de manera proactiva sin que este haya sido solicitado por ella ni exista ninguna interacción a partir del análisis automatizado de los datos de la persona, de su comportamiento o de sus relaciones con la Administración pública en el pasado o su inclusión en un perfil.
Beneficios y riesgos de la personalización en la Administración pública
La personalización puede entrañar numerosos beneficios para la ciudadanía y para las Administraciones públicas. En efecto, la personalización puede contribuir significativamente a la mejora de la calidad de los servicios digitales, la eficacia, la eficiencia y a la buena administración. Además, puede suponer un ahorro para las Administraciones públicas y de este modo contribuir a una mayor economía en la prestación de los servicios. Asimismo, la personalización puede ser útil para superar las barreras o trabas burocráticas. La personalización de los servicios también permite empoderar a la ciudadanía y puede incrementar la satisfacción de la ciudadanía.
Sin embargo, la personalización de los servicios digitales no está exenta de riesgos y problemas. La personalización puede impedir que los servicios digitales lleguen a cualquier persona, es decir, que sean universales. También puede comportar que los servicios sean disfrutados únicamente por aquellas personas que tengan un mayor acceso a los medios electrónicos o por aquellas otras respecto de las que las Administraciones públicas tengan un mayor volumen de datos. Además, la personalización y, en particular, la prestación proactiva de los servicios digitales puede reducir la capacidad de elección de las personas. La personalización también puede ser opaca o ser invisible para las personas, sobre todo en aquellos casos en los que se realiza de manera automatizada a partir del análisis de datos mediante el uso de inteligencia artificial. La personalización también puede dar lugar a errores. La personalización también puede generar discriminaciones o desigualdades y estigmatización de determinadas personas o colectivos por el hecho de ser incluidos en perfiles para personalizar los servicios. Asimismo, como ya se ha advertido, la personalización puede llevar a vulnerar el derecho fundamental a la protección de datos personales. En última instancia, la personalización y, en particular, la prestación proactiva de los servicios puede llevar hacia una administración invisible.
El impulso de la personalización de los servicios digitales
La personalización se está extendiendo a medida que la Administración pública está focalizando más su atención en las necesidades e intereses de las personas y, además, está incrementando el volumen de datos disponibles cuyo análisis le permite tener un mejor conocimiento y más preciso de las necesidades o intereses de las personas usuarias de los servicios digitales. En este proceso, los medios electrónicos y, en particular, las tecnologías disruptivas, como la inteligencia artificial, tienen un papel muy relevante al reducir algunas de las barreras que tradicionalmente habían dificultado la personalización e incrementar enormemente el valor y la utilidad de los datos relativos a los servicios y a las personas que los disfrutan.
No obstante, según el eGovernment Benchmark 2020, elaborado por encargo de la Comisión Europea, en la actualidad únicamente un 9% de los servicios se prestan de manera proactiva.
Por ello, es necesario que las Administraciones públicas impulsen la personalización de los servicios digitales.
En esta dirección, desde la Unión Europea se ha venido impulsando desde hace años la personalización y la proactividad en la prestación de servicios digitales. El Plan de Acción sobre Administración Electrónica de la UE 2016-2020 Acelerar la transformación digital de la administración aprobada en abril de 2016 [COM(2016) 179 final] señala que “En 2020 a más tardar, las administraciones públicas y las instituciones públicas de la Unión Europea deberían ser abiertas, eficientes e integradoras, y prestar servicios públicos digitales sin fronteras, personalizados, fáciles de utilizar y de extremo a extremo a todos los ciudadanos y empresas de la UE”. Asimismo, la Declaración de Tallin sobre administración electrónica, adoptada el 6 de octubre de 2017, y la Declaración de Berlín sobre la sociedad digital y la administración digital basada en valores, aprobada el 8 de diciembre de 2020, han destacado el papel de la prestación de servicios públicos centrados en el usuario y la personalización.
En España, el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021 - 2025 Estrategia en materia de Administración Digital y Servicios Públicos Digitales constata que “la relación digital con los ciudadanos y ciudadanas se caracteriza actualmente por ser transaccional, atomizada, generalista y no personalizada” y fija el reto de “desarrollar unos servicios públicos digitales más inclusivos, eficientes, personalizados, proactivos y de calidad para ciudadanos, ciudadanas y empresas”. Para ello define entre los proyectos de alto impacto en la digitalización del sector público, “la personalización y adecuación de los servicios para los colectivos de ciudadanos, ciudadanas y empresas concretos a los que van dirigidos”.
El Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios Electrónicos ha incluido como principio básico de la administración digital, el principio de personalización y proactividad, entendido como “la capacidad de las Administraciones Públicas para que, partiendo del conocimiento adquirido del usuario final del servicio, proporcione servicios precumplimentados y se anticipe a las posibles necesidades de los mismos” (artículo 2.f).
Por último, algunas normas autonómicas también han incorporado en el catálogo de principios que deben regir el desarrollo de la administración digital el principio de personalización. En esta dirección, podemos referirnos a la Ley 4/2019, de 17 de julio, de administración digital de Galicia que incluye entre los principios fundamentales que deben respetar los procedimientos y servicios digitales el de personalización entendiendo por tal la “habilitación de soluciones digitales personalizables que permitan la mejor adecuación a las demandas y singularidades de colectivos específicos” (artículo 67.3). Igualmente, el Decreto 76/2020, de 4 de agosto, de Administración digital de la Administración de la Generalitat de Cataluña contempla entre los principios generales de la administración digital, el de proactividad y personalización en la prestación de servicios públicos digitales con el objetivo de situar la experiencia de las personas en el centro del diseño de servicios (artículo 4).
Doctor en Derecho y licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración. Catedrático de Derecho administrativo en la Universitat Oberta de Catalunya. Es miembro de la Comisión Jurídica Asesora de la Generalitat de Cataluña. Ha sido Director de sus Estudios de Derecho y Ciencia Política y Síndic de Greuges de la UOC. En la actualidad es co-investigador principal del proyecto “Personalización de servicios públicos, sesgos e inteligencia artificial: Hacia la consolidación de los derechos digitales en la administración” del Programa Estatal de I+D+i Orientada a los Retos de la Sociedad (PID2020-115774RB-I00) (2021-2023) y del proyecto “Transición digital de las Administraciones públicas e inteligencia artificial: claves, riesgos y propuestas de política regulatoria (DIGITAPIA)” de la convocatoria para la financiación de Proyectos estratégicos orientados a la transición ecológica y a la transición digital, del Plan Estatal de Investigación Científica, Técnica y de Innovación para el período 2021-2023, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y se aprobó la convocatoria de tramitación anticipada correspondiente al año 2021 (TED2021-132191B-I00).
Ha investigado y publicado artículos y monografías sobre la administración digital, el impacto de la inteligencia artificial en las Administraciones públicas, la transparencia pública y la difusión y la reutilización de información pública a través de Internet, la gobernanza de la cooperación al desarrollo y la integridad pública y la prevención de la corrupción entre las que destacan: Cerrillo i Martínez, Agustí, La transformación digital de la Administración local. Madrid: Fundación Democracia y Gobierno Local, Claves 33, (2021); Cerrillo i Martínez, A. (2021). Robots, asistentes virtuales y automatización de las administraciones públicas. Revista galega de administración pública, 61, 5-42; Cerrillo i Martínez, A., & Casadesús de Mingo, A. (2021). Data governance for public transparency. El profesional de la información, 30(4); Cerrillo i Martínez, A. (2020). ¿Son fiables las decisiones de las Administraciones públicas adoptadas por algoritmos? European review of digital administration & law, 1(1); Cerrillo I Martínez, Agustí y Peguera Poch, Miquel (eds.), Retos jurídicos de la inteligencia artificial, Cizur Menor, Aranzadi-Thomson-Reuters (2020); Cerrillo i Martínez, Agustí. (2020). La ciudad inteligente al servicio de las persones. Revista Práctica Urbanística, 164 (mayo-junio); Cerrillo i Martínez, Agustí. (2019). Com obrir les caixes negres de les Administracions públiques? Transparència i rendició de comptes en l’ús dels algoritmes. Revista Catalana de Dret Públic, 56. 12; Cerrillo i Martínez, A. (2019). El impacto de la inteligencia artificial en el Derecho administrativo ¿Nuevos conceptos para nuevas realidades técnicas? Revista General de Derecho Administrativo, 50; Cerrillo i Martínez, A. (coord.) A las puertas de la administración digital. Madrid: INAP (2016).
