Procedimiento de actuación contra la desinformación y defensa de la Democracia en España
Juan Francisco Sánchez Barrilao
Universidad de Granada
I.- Introducción: Trump y la Democracia (una difícil relación)
El 6 de enero de 2021 mirábamos atónitos al televisor y en las redes cómo cientos de seguidores de Trump asaltaban el Capitolio, símbolo de la Democracia en Norteamérica, tras un mitin en el que éste les había instado a no ceder. Pero más asombro me causó cuando, al día siguiente, los medios de comunicación repetían, a modo de letanía, cómo pudieron suceder tales hechos. Y es que tanto la intensa tensión política y social que Trump había mantenido desde antes de las elecciones presidenciales por un (hipotético) masivo fraude electoral, como su ulterior derrota frente a Biden mas cobrándose un aumento de votos en más de cinco millones respecto a su elección en 2016 (y su referida negativa a reconocer tal derrota), hacían presagiar (sin necesidad de poderes extrasensoriales) acciones de mayor o menor intensidad (aunque de efectivo riesgo) por dichos seguidores en contra de los resultados electorales y de su ratificación por el Senado.
Otra cosa es, sin embargo, el grado de (supuesta) anomia al respecto de la escasísima seguridad tal día en el Capitolio, cuando la amenaza era evidente y pública. ¿O es que era eso lo que se quería que viésemos?: cómo un individuo disfrazado de búfalo se sentaba presidiendo el Senado. Sin duda, una imagen sigue valiendo más que mil palabras (incluso cada día más, en esta sociedad digital), y la imagen de tal sujeto con cuernos bien podría evidenciar lo que miles de palabras no habían conseguido mostrar hasta ese momento ante el electorado medio: el riesgo efectivo que para la Democracia suponen los movimientos iliberales que hoy prosperan (por unos u otros motivos) y la necesidad, por tanto, de medidas públicas orientadas a contenerlos.
En tal sentido, y dos meses antes en España (por cierto, coincidiendo con las elecciones presidenciales norteamericanas), la publicación oficial por el Gobierno de un “Procedimiento de actuación contra la desinformación” el 5 de noviembre de 2020 (aprobado hacía casi un mes por el Consejo de Seguridad Nacional: el 6 de octubre de 2020) generó un intenso debate político y en los medios de comunicación al denunciarse por partidos y medios potenciales censuras y limitaciones a las libertades de expresión e información (art. 20 CE). Se abría así otra discusión más sobre la limitación de los derechos en España durante estos tiempos de alarma y COVID, al acusarse al Gobierno de querer controlar también la verdad en los medios y en las redes digitales, y con ello distorsionar la Democracia y nuestro sistema constitucional. No obstante, la polémica pareció desinflarse a los pocos días, a la vista de cómo Bruselas avalaba dicho plan. Con todo, creo que la anterior imagen del hombre búfalo invita a reflexionar sobre dicho Procedimiento, una vez pasada la polémica inicial.
II.- Miedo, desinformación y Democracia
De emociones y miedos se trata: de perturbaciones del ánimo individual y colectivo no ya frente a peligros ciertos o desconocidos, sino con relación a la posibilidad de que se manipule lo anterior, y en particular amplificando artificial y políticamente la idea de privación, de pérdida de lo que se tiene (o se pueda o se crea tener), y promoviendo el enfrentamiento, la ira, el odio y la venganza; y ello, potenciando hoy ese desasosiego e irritación social y política que espontáneamente surge ante los retos, las dificultades y las incertidumbres que nos acechan desde hace años, y que con la pandemia se acrecientan todavía más. Es finalmente el miedo como factor político, y la transcendencia constitucional que alcanza cuando se manipula en pos del despotismo y la involución democrática. Una Democracia que se predica todavía como pluralista, pues las minorías, la oposición política y la libertad de expresión e información están constitucionalmente garantizadas, pero que se encuentra en crisis ante los retos y las limitaciones que para ella supone la globalización, con sus nuevos conflictos y unas identidades cada vez más extremas; y una Democracia, entonces, que se ve transformada en tormenta perfecta para el constitucionalismo ante el impulso interno, desde el mismo pluralismo, de movimientos sociales y políticos no ya insatisfechos con el sistema, sino profundamente críticos con relación a valores y elementos esenciales sobre los que se articula el constitucionalismo contemporáneo, y por más que tales movimientos se presenten respetuosos con la Democracia y la Constitución.
No se trata, pues, de simples grupos que responden legítimamente a déficits constitucionales y democráticos, sino de movimientos que, aun sin llegar a ser violentos, acaban por integrarse de manera normalizada en un sistema político pluralista para desde él, y sin embargo, expresar en su discurso y acción un evidente espíritu de desafección, rechazo y reacción (retroceso) ante el pluralismo. Grupos hostiles así a presupuestos básicos de sistemas democráticos y constitucionales, a la par que propulsores y/o manipuladores de un miedo con el que conciliar afinidades populares con y frente a otros, sin perjuicio de que aboguen a principios, no obstante (e insistimos), democráticos y constitucionales.
En tal sentido, y al respecto nuevamente de Trump, es que se advierta la manipulación que del miedo y del resentimiento ha promovido en los Estados Unidos; de cómo apelando a la inmigración y a la inseguridad, al multiculturalismo y al terrorismo, a la globalización y a la deslocalización, consiguió suficiente apoyo para alcanzar y ejercer democráticamente el poder en desarrollo de políticas recesivas; y de cómo, entonces, el miedo y la frustración han sido fatal y artificialmente potenciados allí en su beneficio político, mientras repudiaba públicamente valores democráticos que considerábamos conquistados y promovía el descontento, la insatisfacción y la decepción sobre el pluralismo, poniéndolo en riesgo (sin más, el asalto al Capitolio). Y todo ello, especialmente, a través de las redes sociales e Internet.
III.- Internet, desinformación y Democracia
Internet, consolidado como red de comunicación global, muestra hoy, sin embargo, su lado menos amable. No es que no lo tuviera antes; es sólo que, y tras una fase de descubrimientos, desarrollo y de natural optimismo, se presenta ahora como instrumento de manipulación y engaño mediante la mentira y la desinformación, además de vía de impulso para el miedo, la rabia y el odio. Expresión de esto ha sido el referéndum del Brexit, como, precisamente, las referidas elecciones norteamericanas de 2016 y 2020; y no sólo porque tales campañas abrazaron las redes como instrumento de comunicación política mediante la desinformación, la mentira y el rencor en los discursos y mensajes electorales, sino porque llegó a utilizarse tecnología informática al servicio de la manipulación psicológica del electorado, exhortando (de manera personalizada a partir de perfiles) a las fobias de los usuarios (la Cambridge Analytica).
De reclamar Internet como derecho en los sistemas constitucionales con el que profundizar en la participación y en la promoción ciudadana (de lo que sigo convencido), se ha pasado así a cierta sospecha generalizada sobre el mismo a tenor de la manipulación y del enfrentamiento que se advierte en él; y ello no sólo ante la instrumentación de los contenidos que circulan por Internet (según lo señalado), sino por la posición predominante que en el mercado digital ocupan determinadas plataformas que resultan beneficiadas (como poco) del referido enfrentamiento social y político.
Con todo, Internet y las redes sociales han ido ganando terreno en la comunicación entre ciudadanos, partidos y poderes, hasta llegar en la actualidad a una posición estratégica para el propio sistema político. La desafección ha llegado a los propios medios de comunicación clásicos, ese autoproclamado cuarto poder en Democracia, al punto de iniciar un éxodo digital a fin de competir con las redes sociales; pero con ello, por otra parte, dando lugar a cierta confusión al tiempo entre éstos y meras webs o portales informativos al servicio de contenidos espurios.
IV.- Seguridad Nacional y Procedimiento de actuación contra la desinformación en España
Se plantea entonces cómo afrontar la seguridad de la Democracia frente al miedo como catalizador de su desafección, y especialmente por su manipulación por grupos que actúan desde el ejercicio de la libertad de expresión e información en Internet. Y esto, no ya como mera reacción ante aquellas acciones encuadrables en tipos penales que legítimamente prohíban graves ataques a valores democráticos (y por tanto, reaccionando ante las mismas), sino, y especial y precisamente, ante el reconocimiento de las libertades y la Democracia como objeto expreso de la más amplia Seguridad Nacional hoy (art. 3 L 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional), a la vez que ésta viene interesándose por riesgos y factores que pueden comprometerla como es el uso nocivo de las nuevas tecnologías (p.e., la Estrategia Española de Seguridad de 2011, y las ulteriores Estrategias de Seguridad Nacional de 2013 y 2017, y la más concreta Estrategia Nacional de Ciberseguridad de 2019, Cap. 3, in fine): así, la previsión dentro del Centro Criptológico Nacional (y del CNI), de un “Observatorio Digital”, con ELISA como herramienta digital y con funciones en alerta, evaluación y compilación de campañas en desinformación y desestabilización para el sistema; en marzo de 2020, y al hilo de la pandemia, que el Ministerio del Interior reconociera la monitorización de las redes sociales; y finalmente, la señalada publicación oficial el 5 de noviembre de 2020 por el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con la Cortes y Memoria Democrática (Orden PCM/1030/2020, de 30 de octubre), del referido “Procedimiento de actuación contra la desinformación”, y con el que el Gobierno pretende, al amparo y desarrollo del “Plan de Acción para la lucha contra la desinformación” de la Comisión Europea y del Servicio Europeo de Acción Exterior (Consejo Europeo, 13 y 14 de diciembre de 2018), alcanzar una actuación más coordinada al respecto de la desinformación en un plano tanto organizativo, como funcional.
En cuanto a lo primero, dicho Procedimiento delimita la organización para la lucha contra la desinformación digital, destacando en su seno una Comisión Permanente contra la desinformación, además del Consejo de Seguridad Nacional, el Comité de Situación (con una Célula de Coordinación de lucha contra la desinformación), la Secretaría de Estado de Comunicación, otras Autoridades públicas competentes, así como el sector privado y la sociedad civil; y en cuanto a la referida Comisión Permanente contra la desinformación, viniéndola a integrar la Secretaría de Estado de Comunicación (coordinándola), la Presidencia del Gobierno (Departamento de Seguridad Nacional, presidiéndola), el Ministerio de Defensa (CNI), el Ministerio del Interior (Gabinete de coordinación y estudios Secretaría de Estado de Seguridad), el Ministerio de Asuntos Exteriores, UE y Cooperación (Dirección General de Comunicación, Diplomacia Pública y Redes), el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (Secretaría de Estado de Transformación Digital e Inteligencia Artificial), y pudiendo ser convocados, en calidad de expertos, otros representantes de las Administraciones, como del propio sector privado (los medios y las redes, p.e.) y otros expertos.
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En cuanto al plano funcional, en el Procedimiento se definen también sus objetivos: identificar y definir órganos, organismos y autoridades; establecer niveles en prevención, detección, alerta, análisis, respuesta y evaluación; describir cometidos para los niveles; definir mecanismos para el intercambio de información; determinar formas de evaluación; y definir metodologías de actuación. Y al respecto de los niveles, viene a establecerse cuatro: el 1º, relativo a la detección, realización de alertas tempranas y notificaciones (destacando la monitorización, la vigilancia y la investigación); el 2º, en coordinación, sincronización y priorización de esfuerzos; el 3º, adoptando decisiones y marcando objetivos de carácter político-estratégico frente campañas de desinformación; y el 4º, de gestión ya en caso de campañas procedentes de terceros Estados.
Como se puede apreciar, se trata de un conjunto de medidas políticas y de gestión (de organización y funcionamiento), y sin incidencia jurídica directa para los derechos y las libertades de expresión e información, en principio (pues otra cosa es que quepan activarse luego actuaciones más intensas, como puede suceder en caso de ataques o acciones externas e híbridas), de modo que éstos no resultan inicialmente limitados. No en vano, y como se ha adelantado, la Seguridad Nacional no busca tanto reaccionar ante graves ataques al sistema que puedan llegar a constituir conductas tipificadas penalmente (pues para ello está la seguridad pública y los Tribunales, y sin perjuicio de que determinadas acciones puedan ser objetivo tanto de una como de otra seguridad), sino impedir la materialización de dichos riesgos, defendiendo al sistema en su conjunto. De ahí que las medidas que se advierten en tal Procedimiento sean de carácter político, en cuanto que destinadas fundamentalmente a la adquisición de conocimiento (así, monitorización, vigilancia e investigación de contenidos públicos que circulan por Internet) y su ulterior evaluación (inteligencia), a fin de, posteriormente, poder adoptar otro tipo de medidas (según lo referido, tomar decisiones y marcar objetivos de carácter político-estratégico frente campañas de desinformación).
Y todo ello, además, en colaboración con la Unión Europea, y no ya porque este Procedimiento de actuación se adopte al hilo del Plan de Acción europeo contra la desinformación y en defensa de la Democracia (de ahí que Bruselas lo abalara, conforme lo indicado al comienzo de este texto), sino porque hoy buena parte de la planificación de la seguridad (y de la inteligencia) se implica y desarrolla con y desde Europa La mayoría de los riesgos para la seguridad en la actualidad, como el que supone la desinformación, lejos de ser exclusivos de algunos Estados, se extienden, desde el interior y el exterior, horizontal y verticalmente en Europa; incluso, al respecto del propio proceso de integración europeo. Por ello es por lo que se requiere una constante y creciente colaboración y cooperación entre los Estados y la Unión.
V.- Consideraciones críticas
Ahora bien, la anterior apreciación no puede olvidar que el Gobierno, en cuanto que principal responsable de la seguridad (arts. 97 CE y 4.1 L 36/2015), debe intervenir siempre desde la consideración política más exquisita, objetiva y neutra, evitando confundir el interés general que supone la garantía del sistema constitucional y democrático con el más particular y político-partidista que pueda darse al respecto del alcance ideológico alternativo que expresen unos y otros grupos, asociaciones o partidos; y esto, en razón al riesgo que dicha actividad pública supone de por sí para el pluralismo y las libertades de expresión e información (arts. 1.1 y 20 CE). Ello supone, a su vez, la necesidad de fiscalizar adecuadamente dicha labor pública para garantizar su efectiva sujeción a los fundamentos del Estado social y democrático de Derecho. Más allá del carácter reservado que sobre la actividad de Seguridad Nacional se requiere, su desarrollo normativo, todavía centrado en la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales, impide una desclasificación automática con la que podría alcanzarse al menos un mayor control a los años (como responsabilidad diferida), lo cual consideramos esencial con relación a la delicadísima labor pública de seguridad ante la desinformación y la desafección democrática. Es así necesario un nuevo régimen jurídico sobre el secreto, que permita mayor transparencia de actuaciones que, al amparo de velar por la Democracia, puedan, sin embargo, ponerla en peligro desde los propios poderes públicos. Por tanto, se ha de aplaudir la decisión de publicitar el referido Procedimiento mediante su publicación en el Boletín del Estado, pues con ella se ha dado constancia oficial, al menos, de una actividad que de tiempo venían ya realizando los poderes públicos y que atañe, aun sin limitar, el ejercicio de derechos y libertades.
De este modo, y ante la pregunta inicial que se hacían los medios sobre cómo pudieron suceder tales hechos en el Capitolio, con esa imagen del hombre búfalo, es que se haya pacificado, por lo pronto, el debate abierto con ocasión del “Procedimiento de actuación contra la desinformación” en España.
Con todo, consideramos conveniente una regulación del alcance de la Seguridad Nacional al respecto de los derechos y las libertades con carácter general y abstracto en nuestro país; y es que, en no pocos casos, su compleja y diversa actividad queda en un marco de anomia y silencio, lo que genera desconfianza política y social, además de inseguridad jurídica y miedo (la restricción de los derechos), como acontece precisamente ante acciones públicas en garantía de la Democracia frente actuaciones internas y externas que la pongan en riesgo (según se viene señalando en este texto). Por ello, y a pesar de la referida publicación, que la falta de concretización del Procedimiento sobre las actividades a desarrollar en garantía de la Democracia no resulte, como poco, conveniente de mantener a largo plazo (y al margen, claro, de la exigencia de reserva de ley para el caso de medidas más intensas ante los derechos fundamentales y las libertades públicas), sin perjuicio de su legitimidad al estadio actual.
Pero una concepción de la Democracia, no se olvide (y para finalizar), que sea efectivamente capaz para enfrentarse a los nuevos retos y problemas que suponen la globalización y el progreso tecnológico, evitando el desamparo de las persona, pues aquí es donde radica el combustible de la desinformación, del miedo y del populismo; de poco servirá activar respuestas políticas y jurídicas ante los llamados movimientos iliberales, y su actividad en las redes sociales y medios digitales, si luego no se reducen los caladeros en los que éstos pueden hacerse fuertes. Aquí es, verdaderamente, donde está el problema.
Profesor Titular de Universidad en el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada.
Actualmente es miembro de la Unidad de Excelencia de Investigación “Sociedad Digital: Seguridad y Protección de Derechos” (SD2), miembro asociado en el Proyecto Horizon 2020 “Holistic Approach for Driver Role Integration and Automation Allocation for European Mobility Needs” (CORDIS RCN: 226011), e investigador del Proyecto de Investigación “La configuración del espacio publico en las redes sociales y su incidencia sobre la democracia pluralista y la Constitución” (PID2019-106118GB-I00). Las líneas de investigación en las que ha trabajado y ha publicado son el Derecho constitucional y la tecnología, la sociedad digital, la globalización, la integración europea, la inteligencia y la seguridad, la desafección constitucional, las fuentes del Derecho y las relaciones entre ordenamientos jurídicos, y el poder judicial.
