Un estudi de la Universitat de València mostra les diferents polítiques de serveis socials dutes a terme en 20 municipis de l’Horta Sud entre els anys 2003-2012. L’estudi estableix una sèrie de models de gestió de serveis socials municipals a partir de qui i com pren les decisions i les executa en l’administració local, i de la relació existent amb altres actors socials externs.
Això no sols permet descriure i valorar millor les polítiques socials municipals, sinó també traslladar aquest instrument d’anàlisi a altres escenaris. I, a més, pot ajudar a entendre què hi ha en joc en processos de canvi i sobretot valorar què cal preservar i què cal millorar, en cada cas, dels equips tècnics que garanteixen un funcionament eficient.
Entre els anys 2003 i 2012, la investigadora i professora de la Universitat de València Marcela Jabbaz realitzà un estudi sobre les diferents polítiques de serveis socials en 20 municipis de la comarca de l’Horta Sud. Per fer aquesta anàlisi, la investigadora del Departament de Sociologia va fer un total de 62 entrevistes a persones expertes i personal qualificat, així com a polítics i personal tècnic dels municipis, i ha comptat amb les dades que publica l’Institut Nacional d’Estadística (INE), l’Institut Valencià d’Investigacions Econòmiques (IVIE), l’anuari de La Caixa, l’Agència Eurostat i els pressuposts de les àrees de benestar de la Generalitat Valenciana i dels municipis estudiats.
L’estudi demostra que, si bé hi ha una normativa comuna i unes institucions similars, es produeix de fet una aplicació pràctica notablement divergent, vinculada amb la diferent cobertura i extensió de les prestacions socials, però sobretot amb el model de gestió que porta a terme cada municipi. En aquest article no sols s’aprofundeix en quins són els factors d’estructura que determinen aquesta aplicació tan diferent, sinó que, a més, s’aporta una classificació de les modalitats de gestió segons les quals s’afronten els problemes socials, amb les virtuts i els defectes de cada model. I això, a banda d’ajudar-nos a comprendre la política social municipal, permet fer un diagnòstic que pot facilitar la presa de decisions en situacions complexes com la de la crisi actual.
La professora Jabbaz ha creat un mapa on posiciona les distintes polítiques de serveis socials elaborat a partir de tres dimensions: el disseny de la política, l’execució programàtica vinculada al pla de govern compromès amb la ciutadania, i l’execució partitocràtica (la lluita política pel poder de l’administració pública). A més, ha considerat una sèrie de factors com la grandària i la forma en què s’estructura l’organització municipal i la relació amb l’entorn social. Com a resultat s’han obtingut dos vectors (de tècnic a polític i d’intern a extern), una relació de poder, un condicionament (l’orientació valorativa de la política social) i una conseqüència, és a dir, el grau de coordinació entre els diversos agents participants. El resultat és que l’article mostra la varietat existent en les polítiques de serveis socials a partir d’una tipologia construïda al voltant de les orientacions polítiques (programàtica i partidària) i als lligams que s’estableixen entre els ajuntaments, la ciutadania, el tercer sector i el mercat.
En funció del disseny de la política aplicada i la seua articulació amb actors externs, es pot parlar de dos tipus de models: el de transformació/institucionalització i el de participació cosmètica. Segons el vector polític, podem trobar el model populista i el de coalició inestable. Depenent del vector tècnic, trobem el model preventiu-pedagògic i l’articulat de participació social. Finalment, en funció del equip tècnic intern, tenim el model integral i el professional-focalitzat.
La proposta de l’autora és presentar models teòrics purs, que constitueixen eines que, per aproximació o distància, faciliten la comprensió dels casos reals. No obstant això, aquests models són construïts a partir de la investigació empírica, prenent alguns atributs de les polítiques municipals de serveis socials estudiades a la comarca de l’Horta Sud. Per aquest motiu, l’atribució de models a casos concrets que s’assenyalen a continuació han de prendre’s en un sentit heurístic, global, ja que en cap cas coincideixen de forma completa els models teòrics amb els casos concrets.
Doncs així, es pot dir que els municipis de Picanya, Beniparrell, Albal i Alcàsser s’aproximen al model programàtic integral, un model bàsicament tècnic i intern que pretén donar resposta a les necessitats socials utilitzant tots els recursos tècnics disponibles de l’ajuntament per atendre les demanes amb un enfocament multidisciplinari. Aquest tipus de política social sol desenvolupar-se quan existeixen àrees de serveis dirigides per un únic cap jeràrquic que permet una fluïdesa entre les actuacions de les diferents seccions tècniques. L’eficàcia d’aquest model depèn de processos administratius simples i àgils que eviten la burocratització per poder donar resposta a la demanda en temps i forma.
Segons Marcela Jabbaz, “el model més comú de l’estudi és el que anomenem programàtic focalitzat, que és el que es troba als municipis d’Alfafar, Benetússer, Xirivella, Picassent, Paiporta, Silla, Quart de Poblet, Sedaví i Manises, i que es caracteritza per tenir una gran presència de direccions polítiques que mantenen una estricta supervisió sobre l’execució tècnica en cadascuna de les àrees de l’administració municipal”. En aquest model es combina descentralització tècnica (l’execució és exclusiva del personal tècnic), amb centralització política, perquè les estratègies es defineixen a través del pla de govern o programa de la legislatura política.
El municipi de Torrent, i també el d’Aldaia en menor mesura, presenta un model amb marcades connotacions socials i coordinades per personal tècnic. Es tracta del model programàtic articulat de participació social, que facilita a la població un major accés als recursos escassos com ara residències, pisos tutelats, centres ocupacionals, etc., i promou la participació ciutadana, dels agents socials, mitjançant xarxes, fòrums o comissions, coordinades pel personal tècnic de l’ajuntament. L’esperit d’aquesta modalitat és fer convergir els recursos socials disponibles a la localitat. Les comissions socials participatives són les que estableixen l’agenda de prioritats, que poden ser diferents de les proposades pels agents polítics de l’ajuntament.
Ben allunyat d’aquest model es troba l’anomenat partitocràtic-populista, estudiat al municipi de Massanassa. En general, emfatitza el desenvolupament de programes d’oci i de temps lliure. Aquest tipus s’orienta cap al sosteniment de l’elit política. Els tècnics reporten les seues accions als seus caps polítics i no es coordinen amb la resta de tècnics d’altres àrees. Segons Jabbaz, en aquest tipus de model “la ingerència política en les decisions tècniques és quotidiana i la població sol dirigir-se directament al polític per obtenir beneficis en la seua situació social”. Cada àrea de gestió és un espai feudal polític que actua amb independència dels altres, i es desenvolupa en un clima de tensió allunyat de les decisions tècniques més apropiades. En aquest model es pot dir que la sospita, la falta de confiança, l’escassa autonomia i la baixa motivació en l’exercici de les tasques professionals són la norma. La figura de l’alcalde és l’única que dota d’alguna coherència l’organització municipal.
A més, l’article descriu altres tipus de models, com el que ha imperat a l’Ajuntament de Catarroja, el partitodràtic de coalició inestable, que és una variant del programàtic articulat i que sol practicar-se quan l’elit de govern està integrada per una coalició de partits en un equilibri de poder. La lluita entre els regidors dels diversos partits produeix una falta de col·laboració entre els equips tècnics de les diverses àrees, així com una falta de confiança. En aquests casos l’objectiu del polític no sols és guanyar les eleccions, sinó també la lluita de faccions dins la seua mateixa coalició governant, perquè no hi existeix cap força que siga clarament hegemònica. La figura de l’alcalde perd pes polític, ja que pertany a una de les faccions en disputa, cosa que limita el seu poder per a donar coherència al sistema d’organització.
També cal destacar el model preventiu-pedagògic, on existeix una elevada coordinació entre el personal tècnic municipal i els centres escolars, com és el cas d’Alaquàs. El seu objectiu és la prevenció. S’assenta sobre la creació d’una xarxa de protecció a la infantesa que complementa, i en alguns casos substitueix, la institució familiar. La meta és aconseguir prevenir els problemes abans que apareguen. La contrapartida del model és l’excés de protecció pública i la transferència de responsabilitats familiars a l’àmbit institucional.
La investigadora creu que des del punt de vista pragmàtic es podria estar temptat a elegir un model a seguir com l’ideal, però no és tan senzill. Si s’adopta el preventiu-pedagògic, per intentar donar solucions abans que apareguen els problemes, cal no perdre de vista que es tracta d’un enfocament de política social unidimensional centrat en les famílies, mentre que les problemàtiques socials són multidimensionals. A més, el model articulat de participació social només l’ha vist desenvolupar-se en municipis de grandària mitjana, i si la participació no s’institucionalitza mitjançant una llei específica, pot quedar condicionat per factors polítics o econòmics.
Jabbaz conclou “que cada model aporta un element d’interpretació de la complexa realitat que es viu als municipis, però que de cap manera prescriuen receptes polítiques. Pensar amb models ens dóna una visió sistemàtica en la qual el treball comunitari, el professional i el polític s’estructuren en funció d’una sèrie d’elements que són mútuament dependents entre si, però no existeix un únic i millor model de política social. Cada municipi l’elabora en funció d’una sèrie de factors de contingència i de la seua particular trajectòria institucional”.
Jabbaz, M. «La variedad de políticas de servicios sociales municipales: articulación institucional y comunitaria». Revista Española de Sociología, nº 22, 2014, p. 27-50
Data d'actualització: 13 de de febrer de 2015 11:15.
Llista de notícies
