El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dicta sentencia sobre la limitación de nuevos hoteles en Barcelona.
Desde el 6 de marzo de 2017, el Pla Especial Urbanístic d’Allotjaments Turístics (PEUAT) está en vigor en la ciudad de Barcelona. El PEUAT busca ayudar a la ordenación urbanística de la ciudad controlando la implantación de los alojamientos turísticos, los albergues de juventud, las residencias colectivas de alojamiento temporal y las viviendas de uso turístico.
El recurso contencioso-administrativo, presentado por el Hotel Ciutat de Barcelona contra el Ayuntamiento de Barcelona el 27 de enero de 2017, a causa de la fórmula recogida en el artículo 15 del PEUAT, el cual determina en sus apartados tercer y cuarto una ratio de plazas de alojamiento por metros y la prohibición de la creación de nuevas plazas. El pasado 31 de mayo este recurso fue desestimado el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC).
El demandante defiende que el PEUAT vulnera la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, a la par que los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad y seguridad jurídica.
El TSJC, por contrario, argumenta que el PEUAT respeta la Ley 17/2009 y la Directiva 2006/123/CE, de servicios y mercando interior en la UE—directiva que la citada ley integra al ordenamiento jurídico—, y que además está en concordancia con el Manual sobre la transposición de la Directiva de servicios de 2007, el Plan General Metropolitano de la Ciudad, la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como del TSJC.
La clave de la tesis del TSJC la encontramos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y, subsiguientemente, en el apartado 3 del artículo 15 de la Directiva 2006/123/CE. Esta directiva, en su Considerando 9 excluye las materias de ordenación del territorio, urbanismo y ordenación urbana de su ámbito de regulación.
No obstante, conforme al Manual sobre la transposición de la Directiva de servicios de 2007, “las materias excluidas del ámbito de la Directiva seguirán rigiéndose plenamente por el Tratado CE. Lógicamente, los servicios excluidos continuarán sujetos a los principios de la libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios. La legislación nacional reguladora de estas actividades de servicios debe ajustarse a lo dispuesto en los artículos 43 y 49 del Tratado CE y ha de respetar los principios que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) ha desarrollado sobre la base de la aplicación de los mismos”.
La doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea nos remite al apartado 3 del artículo 15 de la Directiva 2006/123/CE. En la Sentencia de la Gran Sala de 30 de enero de 2018 se expone que los Estados Miembros deberán seguir las mismas condiciones que encontramos en el apartado 3 del artículo 15 de la Directiva 2006/123/CE para poder aplicar requisitos a las actividades de servicios, aún aquellas que se encuentren fuera del ámbito de efecto de la directiva. Estas condiciones son: no discriminación, necesidad y proporcionalidad. La jurisprudencia española decide de igual manera en la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 5ª de 19 de octubre de 2016, que vuelve a utilizar las mismas estipulaciones en un caso también de urbanismo.
Por otro lado, la Ley 17/2009, al ser el texto legal que incorpora la Directiva 2006/123/CE, en su artículo 3.11 establece que la protección del entorno urbano supone una razón imperiosa de interés general.
Para el TSJC, lo dispuesto en el PEUAT es necesario ya que existen unos “fenómenos [turísticos] reales [en Barcelona, que son] el de la incidencia, en la dinámica de [sus] urbes de los alojamientos turísticos, albergues de juventud y residencias colectivas de alojamiento temporal”. Continúan deliberando que en Barcelona el turismo “ha dejado de ser estacional para devenir una realidad social permanente”.
Adicionalmente, el TSJC añade que es “un hecho notorio que la capital de Catalunya es un claro exponente de las secuelas del fenómeno [turístico] en lo que atañe a la convivencia ciudadana, a la degradación del espacio público, a la seguridad de personas y bienes, o al encarecimiento del alquiler ordinario en los centros urbanos en perjuicio de los residentes de condición más humilde, puestos en la tesitura de tener que desplazar sus vidas al extrarradio”.
El PEUAT, consecuentemente, corresponde a unas “razones de modelo urbanístico atendibles y legítimas” que justifican su necesidad y proporcionalidad.
La no discriminación se explica citando doctrina y mostrando como un reglamento que determina un método objetivo, como hace el PEUAT con las plazas por metro, y a priori, se debe declarar no discriminatorio.
Igualmente, el TSJC afirma que la parte actora omite presentar pruebas para demostrar que las medidas del PEUAT fuesen desproporcionadas. Por lo tanto, cabría la posibilidad de que, si transcurrido un tiempo se comprobara que la ordenación del PEUAT genera situaciones desproporcionadas, se volviera a presentar un nuevo recurso demostrando que esta condición viola el tenor de la Directiva 2006/213/CE y la Ley 17/2009.
El séptimo y octavo fundamento jurídico de la senténcia resumen las conclusiones del dictamen del TSJC. Aquí se pueden encontrar estos dos apartados adjuntos al texto conjunto con el documento de la senténcia completa.
Fundamentos Jurídicos 7 y 8
SÉPTIMO.- Pues bien, expuesto lo anterior como marco de referenccia de la decisión a adoptar al presente caso, se hace preciso destacar que la desestimación de la demanda y pretensiones formuladas por la parte actora en el presente proceso, en la forma que lo ha sido, obedece a lo siguiente:
1.- En el presente caso nos hallamos, de un lado, en el ámbito de los alojamientos turísticos, albergues de juventud y residencias colectivas de alojamiento temporal.
2.- Pero es que en el presente caso nos hallamos, de otro lado, en el ámbito de la planificación urbanística a nivel de planeamiento derivado especial expuesto por lo que a efectos temporales resulta aplicable el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, que aprueba el Texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, con las modificaciones opoeradas hasta la fecha de su aprobación inicial como sienta y en aplicación de la Disposición Transitoria Cuarta. b) de ese texto legal.
3.- Pues bien, en esa tesitura, este tribunal, en defecto de otras alegaciones y probanzs, debe estimar y como se ha expuesto en la vertiente general que se plantea que la figura de planeamiento especial impugnada goza de una motivación y justificación mínima y suficiente en los dictados de su Memoria, junto con los informes con que se cuenta sin que se atisbe que se quiera incidir en supuestos perversos, disfuncionales o más allá de lo que la ubicación de usos corresponde en el técnica urbanística ni mucho menos en contra frontalmente a la Directiva 2006/123/CE.
4.- La conclusión que cabe alcanzar en el presente proceso y en el halo genérico que se ha indicado precedentemente es que, de un lado, nos hallamos fuera del ámbito de la Directiva 2006/123/CE habida cuenta que -aplicable a los casos de componente comunitario también a una situación en la que todo los elementos pertinentes se circunscriben al interior de un único Estado miembro-, negativamente, no nos hallamos ante los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio, sino que, positivamente, nos hallamos ante requisitos tales como normas relativas a la ordenación del territorio o/y de urbanismo que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.
En definitiva, la figura del planeamineto de autos, en general, se sustenta en una motivación de la que cabría destacar su conexión con unos fenómenos reales, a saber: el de la Incidencia, en la dinámica de nuestras urbes de los alojamientos turísticos, albergues de juventud y residencias colectivas de alojamiento temporal.
De unos supuestos que en Barcelona y también en su entorno metropolitano ha dejado de ser estacional para devenir una realidad social permanente.
Se trata, como es de ver, de un hecho notorio, del que la Capital de Catalunya es un claro exponente de las secuelas del fenómeno en lo que atañe a la convivencia ciudadana, a la degradación del espacio público, a la seguridad de personas y bienes, o al encarecimiento del alquiler ordinario en los centros urbanos en perjuicio de los residentes de condición más humilde, puestos en la tesitura de tener que desplazar sus vidas al extrarradio.
Cabe firmar, pues, que la motivación genérica en la que se sustenta la figura de planeamiento de autos, pese a que pudiera criticarse, no deja de ser cognoscible y elocuente, haciéndose perfectamente visible su anclaje en consideraciones o razones de modelo urbanístico atendibles y legítimas, frente a las que el control jurisdiccional deberá mostrarse prudente y ponderado como no puede ser de otra manera. Razones y consideraciones que, al cabo, podrían resumirse así:
- La posición estratégica de la ciudad de Barcelona y el continuum del litoral. Posición, ésta, que se estaría traduciendo en un incremento de la demanda de esos supuestos.
- La conveniencia, en ese contexto, de promover y priorizar usos que no sean de los expuestos en las zonas específicas de su razón y en los ámbitos que se han delimitado, como modo de alcanzar un desarrollo armónico y más sostenible del conjunto.
- La necesidad de preservar esas zonas específicas de las secuelas de los usos referidos. Secuelas a las que ya nos hemos referido más arriba.
La explicación del modelo urbanístico de ubicación de los usos de alojamientos turísticos, albergues de juventud y residencias colectivas de alojamiento temporal, por poco que se conozca la realidad de Barcelona y su entorno, trae a la mente de cualquier observador una realidad incontestable.
No se trata de una realidad ajena a los fines del "urbanismo" y encaja sin violencia en la tarea de definir políticas de suelo y vivienda -artículo 1.3.b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, que prueba el Texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, con sus modificaciones aplicables- con el rumbo puesto en el "desarrollo urbanístico sostenible", tal como éste aparece definido en el artículo 3 de ese texto legal. n
Es más, si se pretendía, de contrario, que el uso de alojamientos turísticos, albergues de juventud y residencias colectivas de alojamiento temporal (sic) amparado por la Directiva 2066/123/CE lo fuese a conveniencia del titular de una vivienda y en cualquier ubicación urbanística, sea cual sea la clasificación urbanística o la calificación urbanística del suelo, debe indicarse que esa conclusión, al entender este tribunal, no cabe alcanzarla.
5.- Y, de otro lado, en lo que atañe al concepto de <<requisito>>, éste debe entenderse, de acuerdo coon el artículo 4, punto 7, de dicha Directiva, en el sentido de que se refiere, en particular a <<cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros>>.
Y es así que, sea como fuere y en la perspectiva de la, denominada por la parte actora, prohibición que se establece para la actividad o el uso de vivienda de usos de alojamientos turísticos, albergues de juventud y residencias colectivas de alojamiento temporal, en una zona concreta y en la perspectiva general elegida, ningún esfuerzo cabe efectuar para mostrar que la normativa controvertida en el litigio principal contiene uno de los requisitos a que se refiere el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2006/123/CE, puesto que supedita el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio a un límite territorial en el sentido del artículo 15, apartado 2, letra a), de dicha Directiva.
En definitiva, debe reconocerse que la Directiva 2006/123/CE no se opone a que el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se supedite al respeto de un límite territorial de esta índole, siempre que se cumplan las condiciones de no discriminación, necesidad y proporcionalidad enunciadas en su artículo 15, apartado 3.
Y, en esa tesitura, sin prueba alguna a propiciar por la parte actora y que no se ha producido, debe entenderse que la motivación y justificación empleada en el caso por el planificador municipal y autonómico es suficientemente explicativa y reveladora que nos hallamos ante una Invocación de razones imperiosas de interés general en los términos de la Directiva 2006/123/CE, y que más allá de literalismos espúreos -criticando que no se han empleado esos términos concretos en la Memoria-, fluye con naturalidad de la misma que se están invocando precisamente razones urbanísticas confluyentes en la protección del entorno urbano a la luz de la planificación urbanística.
Dicho en otras palabras, nos hallamos, pues, en presencia de "razones imperiosas de interés general" tal como éstas han sido definidas por el Tribunal de justicia de la Unión Europea, máxime si reparamos en que la motivación de la figura de planeamiento impugnada ofrece unos propósitos que persiguen configurar un determinado modelo de ciudad.
Asimismo, nada parece indicar y ninguna prueba consta que la figura de planeamiento impugnada no se ajuste a los criterios de no discriminación, necesidad, proporcionalidad, claridad, objetividad, publicidad, transparencia y accesibilidad contemplados en los artículos 15.3 de la Directiva 2006/123/CE y 9.2 de la Ley 17/2009
OCTAVO.- Tratando de abordar la órbita tan amplia y genérica de la predicada vulneración de la libre competencia, imposición de restricciones inustificadas al derecho de propiedad y vulneración del principio de seguridad jurídica y otros, debe señalarse, ya de entrada, que en el presente proceso con los sencillos argumentos vertidos por la parte actora y en defecto de otras alegaciones y probanzas que pudiesen, en su caso, desvirtuar los argumentos de lo informado en el expediente administrativo, solo se alcnza la preocupación del planificador por abordar la problemática "dels establiments d'allotjament turístic, albergs de joventut, residències col·lectives d'allotjament temporal i habitatges d'ús turístic a la ciutat de Barcelona" en las ubicaciones territoriales que se van exponiendo y en el caso que se presenta a la denominada Zona Específica que se cita, sin que de ello resulten mayores méritos que pudiesen hacer pensar en una ordenación que traspasase el ámbito de ordenación territorial de usos en que se ubica, teniendo en cuenta las preexistencias que concurren.
Y aunque la parte actora apunta a una vulneración de los supuestos anteriormente indicados, aludiendo a que resultan beneficiados los operadores existentes, en definitiva pudiendo disminuir las presiones competitivas y pudiendo producir efectos negativos en consumidores y usuarios, debe indicarse que la parte actora se queda sola en sus apreciaciones sin prueba alguna que corrobore sus tesis que tampoco son lo clarividentes y suficientemente categóricas que fuere menester, ya que planean en posibilidades o hipótesis que no alcanzan a evidenciar que la libre competencia para las ubicaciones elegidas en la figura de planeamiento impugnada se perturbe, afecte negativamente en forma concreta o que resulte perniciosa.
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